Современная экономическая повестка неясна и противоречива. Социальный популизм, гигантские оборонные расходы — и одновременно с этим введение бюджетного правила, ограничивающего другие расходы. Что это за модель и где логика, объясняет министр экономического развития РФ Андрей БЕЛОУСОВ.
Штаб правительства
— Кабинет министров стал слаженной командой? Вы чувствуете себя его частью?
— Несомненно. С подавляющим большинством коллег мы работали раньше, у нас дружеские отношения.
— Как вам работается министром?
— Я много лет вблизи наблюдал работу министров, работая советником премьера, замминистра в Министерстве экономического развития и торговли, в аппарате правительства. Но оказаться в этом качестве самому — совсем другое. Работа министра — колоссальные перегрузки и колоссальная ответственность.
— Сфера ответственности вам непростая досталась. Вы отвечаете за экономическое развитие, а с ним у нас, похоже, проблемы: не ясен вектор развития.
— За экономическое развитие страны отвечает не только Министерство экономического развития, но и каждое ведомство в своей области и правительство в целом. Роль министерства скорее в том, чтобы из отдельных стратегий и тактик отраслевых ведомств формировать целостное видение политики. Оценивать возможности и риски по целям, срокам, действиям и, конечно, финансовым ресурсам. Обеспечивать движение вперед, не теряя направления целостности. Это сводная работа. В этом смысле министерство — штаб правительства. Ключевой инструмент этой работы — госпрограммы, хотя и не только они.
— К госпрограммам как раз много вопросов. Почти все госпрограммы, которое принимает правительство, финансированием не обеспечены. За это нынешнее правительство критикует Алексей Кудрин.
— В правительстве начиная примерно с 2004 г. присутствовали два подхода к стратегическому управлению. Алексей Леонидович разделял один из них: это когда задается общая бюджетная рамка и в ее пределах каждому министру, грубо говоря, выделяется финансовая квота, которой он может распоряжаться. То есть каждый министр в зоне своей ответственности сам оптимизирует расходы, решая определенные задачи. Другой подход — проектный. Главное в нем — идти от приоритетов, а не от бюджетных ограничений. Это когда выстраивается иерархия приоритетов и долгосрочных целей, они прописываются в концепции долгосрочного развития. Следующим шагом они развертываются в систему целей на трехлетнем уровне и увязываются с бюджетом. Расходы бюджета разрабатываются исходя, с одной стороны, из имеющихся доходов, ресурсов, с другой — исходя из этих приоритетов. Тогда бюджет тоже выступает финансовым ограничителем, но правительство, формируя проект бюджета, определяет, на что тратить средства в первую очередь, а на что — во вторую.
— Вы, как мы понимаем, сторонник второй?
— Как вечный оппонент Кудрина? (Смеется.) Финансовая модель управления через бюджетную рамку может быть весьма эффективной. Только не сейчас и не у нас, в России. Задачи стоят перед страной системные, долгосрочные. Их решение затрагивает самые различные сферы и отрасли. Мы должны научиться работать с крупномасштабными стратегическими проектами, такими, например, как московский транспортный узел, ядерная медицина, «Глонасс» и т. п.
— То есть вы хотите сказать, что эра Кудрина, который всех держал в рамках, закончилась и приходит эра Белоусова, который из рамок всех выпускает? Серьезная заявка.
— Речь не идет о том, чтобы подвергать риску макроэкономическую сбалансированность ради развития. Речь идет о модели принятия решений и — шире — управления. Сегодня нельзя решать многомиллиардные задачи в социальной сфере, не оглядываясь на оборонные расходы. Или расшивать узкие места на транспорте, не оптимизируя дотации регионам. Все взаимосвязано. Решение системных вопросов требует финансового маневра, перераспределения ресурсов между отраслями и уровнями бюджетной системы. Разумеется, при соблюдении общего баланса консолидированного бюджета. Когда Кудрин критикует госпрограммы за то, что в них появились необеспеченные расходы, о чем в действительности идет речь? Только о том, что первично — госпрограммы или бюджет? Что стоит за утверждением, что в госпрограммах должны быть только бюджетные расходы, заложенные в бюджет до 2015 г.? Это значит, что они будут просто придатком бюджета, его аналитическим срезом, а все решения будут приниматься в рамках бюджетного процесса и в логике этого процесса. Но тогда госпрограммы перестают быть управленческим документом, на основе которого правительство принимает решения. В том числе о бюджетных расходах по отдельным направлениям и о формировании бюджета в целом. Например, появляются дополнительные доходы и возникает вопрос, как их распределять. Таким инструментом госпрограммы как раз и должны стать. Мы видим ту часть госпрограмм, которые не покрыты финансированием, и можем выбирать, как эти дополнительные доходы потратить.
— Дело только в распределении дополнительных доходов?
— Есть еще одна причина, почему я не сторонник подхода Кудрина к формированию госпрограмм. В его конструкции задается инерция затухающих темпов развития. Например, на ближайшую трехлетку не планируются расходы по технологической поддержке экономики по линии федеральных целевых программ (ФЦП) просто в силу того, что действующие ФЦП заканчиваются, а новые еще не разработаны. То же с расходами на развитие Дальнего Востока. Если следовать логике Алексея Леонидовича, нам нужно о них забыть навсегда. Нет денег — нет и планов. Конструкция госпрограмм, которая в итоге принята правительством, позволяет их использовать именно как инструмент управления. Когда мы подойдем к следующему бюджетному циклу, можем смотреть, что у нас покрыто деньгами, а что не покрыто и если есть дополнительные доходы, то куда их направить.
Все требует денег
— Давайте вернемся к разговору о векторе экономического развития. Такое впечатление, что никто не понимает, куда мы движемся. Много социального популизма, гигантские оборонные расходы, но одновременно с этим принимается бюджетное правило, ограничивающее другие расходы.
— Эта повестка объективна. Можно сказать, ключевая особенность предстоящего периода. Судите сами. За последние 10 лет экономика выросла более чем в 1,5 раза, а реальные доходы граждан — в 2,3 раза. При том что сохраняется гигантская социальная дифференциация, появился достаточно масштабный средний класс. Это уже не только предприниматели, но и высококвалифицированные рабочие и часть вузовских преподавателей. В начале прошлого десятилетия средний класс составлял не более 10%, сейчас — около 20%. А после повышения зарплаты военным, врачам, учителям, ученым, работникам высшего образования вырастет еще — до 30%. И люди уже совершенно не хотят мириться с той разрухой, которая царит в ЖКХ, в средней школе, в обычных поликлиниках и больницах! У них иные запросы.
Поэтому надо срочно модернизировать всю социальную сферу. Разворачивать ее институты лицом к человеку. Чтобы ее работники было мотивированы работать на клиента, удовлетворять его спрос. А этого невозможно добиться без реформ в организации и финансировании социальной сферы. Плюс развитие высоких технологий в медицине и образовании. Все это требует денег.
— Разве только это требует денег?
— Не только. Сейчас есть исторический шанс — за шесть лет решить жилищную проблему. Развернуть массовое жилищное строительство. Сделать жилье доступным для основной части населения. Есть свободная земля. Есть современные технологии строительства, удешевляющие стоимость квадратного метра. Есть гигантский неудовлетворенный спрос. Не хватает, как всегда, организации и мотиваций. Кроме этого, плохой предпринимательский климат, неприемлемая регуляторика.
Это только одна часть повестки. Другая часть — армия. Не секрет: она сегодня не вполне, мягко говоря, соответствует требованиям ведения современной войны. Главный ресурс армии — профессиональный военный. Он должен иметь достойную зарплату, гарантии получения жилья, нормальные условия службы. Значит, тоже реформа и тоже расходы. Плюс цикл обновления вооружения, переход на высокоточные интеллектуальные системы оружия. Новые требования к ведению разведки и управлению, которых не было еще 10 лет назад.
— Реформа социальной сферы, жилье, армия… Разверните вашу повестку до конца.
— Ни в коем случае нельзя забывать про поддержку технологий. Между ведущими развитыми странами уже развернулся очередной виток технологической гонки. В сфере новых материалов, медицинских технологий, микроэлектроники, системотехники, информационных технологий, биотехнологий. В ближайшем будущем появятся новые возможности, новые рынки, которые обесценят традиционные производственные системы, сделают их просто ненужными. Поэтому нам сегодня жизненно необходима система поддержки технологий, причем всего цикла — от фундаментальной науки до внедрения и освоения.
Конечно, транспорт. В советский период в России ежегодно вводилось более 10 000 км автодорог. Сейчас мы вводим где-то одну пятую от советского уровня. Это критически мало. Практически не расширяется железнодорожная сеть, сокращается аэродромная. Мы сегодня пришли к ситуации, когда транспорт стал реальным ограничителем экономического роста. Мы уже просто не сможем перевезти тот объем товаров, который намечаем произвести в наших прогнозах. Надо создавать новые центры роста. Речь прежде всего идет о Дальнем Востоке и о юге России, включая Северный Кавказ.
Наконец, еще одна часть повестки — сокращение ненефтегазового дефицита.
Спор о 2%
— Летом вы говорили, что ситуация в мировой экономике неопределенная и вязкая. Как сейчас оцениваете?
— С высокой вероятностью, самый сложный период остался позади. Решающим, на мой взгляд, стал момент, когда европейские власти вовремя исправили ситуацию в испанских банках. Если бы этого не произошло, то ситуация стала бы необратимой. Конечно, в ЕС уровень кредитования банками реального сектора остается достаточно низким и до сих пор не понятно, как переломить тенденцию роста госдолга. Но тем не менее ситуация в банковском секторе относительно нормализовалась, и считаю, что к концу следующего года Европа начнет выходить из рецессии.
— Какие уроки нужно извлечь из этого кризиса?
— Их, на мой взгляд, два. Первый — что не стоит увлекаться бюджетной консолидацией в ущерб экономическому росту. Это хорошо видно, если сопоставлять ситуацию в США и Западной Европе. В Европе ставка была сделана именно на бюджетную консолидацию. Однако почти все эксперты, в том числе уже и в МВФ, отмечают, что европейские власти недооценили негативное влияние бюджетной консолидации на темпы экономического роста. Гипотеза о том, что сжатие государственного спроса приведет к расширению частного в условиях, когда рынки практически не растут, оказалась ошибочной. Это первый урок. Сегодня начинается отход от политики бюджетной консолидации в пользу поддержки роста. Правда, пока не понятно, как европейские власти будут реализовывать новую политику. Механизм денежной трансмиссии в ЕС пока не работает.
— В США ситуация была другой.
— Именно. Там ненефтегазовый дефицит примерно как в России — около 10% ВВП, и его тоже хотят сократить. Но заметьте: и администрация, и Федеральная резервная система проводят взвешенную политику поддержки экономического роста. Не накачки денег в экономику — а поддержки ключевых сегментов рынка. Плюс политика по снижению рисков. ФРС ежемесячно выкупает ипотечных закладных на $40 млрд и реализует программу по реструктуризации коротких долгов в длинные. Итог — доверие со стороны бизнеса; уровень деловой активности — более 50 пунктов; уровень загрузки мощностей — фактически докризисный.
— Второй урок в чем?
— Проводя антикризисную политику, все крупнейшие страны формируют позиции на будущее, новые модели долгосрочного развития. США сейчас вышли на стратегически более выгодные конкурентные позиции по отношению к Европе. У них цена на газ и электроэнергию примерно в два раза ниже, чем в Европе, стоимость рабочей силы не растет. Развитые страны, решая тактические задачи кризиса, создают, по сути, новую модель долговременного экономического роста. Основная борьба развернулась в области технологий. Практически все страны, несмотря на общее сокращение расходов, наращивают затраты на поддержку технологического развития. Это касается и Европы, и США, и Китая. Мы же расходы на технологическую поддержку резко свернули, хотя есть решение на следующий год их возобновить.
— В макропрогнозе, чтобы избежать инерционного сценария и осуществить согласно сверхоптимистичному сценарию технологический прорыв, вы предлагаете смягчение бюджетного правила.
— Дело совсем не в бюджетном правиле. По большому счету это инструмент. Главное — каких целей мы хотим достичь. Даже во второй половине текущего десятилетия — высока вероятность появления новых стратегических факторов мирового развития.
— Вы ждете новый кризис в это время?
— Наоборот, я считаю, начнется новый виток развития мировой экономики. И ключевой вопрос — где в этом процессе будет наша страна, какое место она займет. Есть три ключевых внешних вызова, три источника неопределенности. Первый — появление на рынке сланцевого газа. Второй — переход ведущих стран на новые технологические платформы. Третий — ситуация в арабском мире с неопределенными последствиями. Поэтому главный вопрос, который мы себе задавали, когда разрабатывали долгосрочный прогноз, — что надо сделать, чтобы выйти на те параметры, которые установил президент в майских указах. По сути, это и есть концентрированный запрос общества. И то, что вы называете сверхоптимистичным прогнозом, — это ответ на вопрос, при каких условиях мы этой верхней точки достигнем, что надо сделать при тех внешних и внутренних ограничениях, с которыми мы сталкиваемся сейчас и столкнемся в будущем.
— Внешние ограничения — понятно. А какие внутренние?
— Это прежде всего плохой инвестиционный климат. Требования к инвестиционному климату количественно выражаются даже не 20-м местом в Doing Business, а тем, что норма инвестиций должна достичь к концу десятилетия почти 30% ВВП. Сейчас она 20% ВВП. Через три года должны выйти на 23—24%. А к 2018 г. — на 26—27%. Внутренние сбережения нам вполне позволяют это сделать. Если инвесторы нам поверят, то выйти на этот уровень вполне можно. Второе ограничение — практическое отсутствие системы поддержки экспорта. В прогнозе заложен рост несырьевого экспорта в среднем на 8% в год. Это очень высокие темпы, но, я считаю, вполне достижимые. Третье — ограничения со стороны транспортной инфраструктуры. Сегодня возникла ситуация, когда из существующих объемов ВВП невозможно обеспечить выход на целевые показатели. Транспортные ограничения стали реальным ограничителем экономического роста. В первую очередь это касается автодорог. Мы считаем, что инвестиции в транспорт должны увеличиться с чуть более 3% ВВП сейчас до примерно 4,5%. И четвертое — со стороны квалифицированных кадров, образования и здравоохранения.
— Но, может быть, для этого не надо бюджетное правило смягчать, а просто увеличить эффективность бюджетных расходов? Вон копнули немного в Минобороны — а там, оказывается, ай-ай-ай. Может, еще где-нибудь покопать — так сразу и на дороги денег хватит?
— Абсолютно верно. Но ведь повышение эффективности бюджетных расходов — не только и не столько вопрос дисциплины и наказаний, это в первую очередь вопрос мотивации тех, кто работает в бюджетном секторе. Бюджетное финансирование привязать не к затратам, а к достижению конечного результата, количеству обученных школьников и студентов, пролеченных больных, зарегистрированных открытий. Тогда экономия бюджетных средств возникнет почти автоматом. В этом суть реформы бюджетных учреждений.
— Хуже всего дело обстоит с бюджетными инвестициями. Воровство в этой сфере стало притчей во языцех.
— Вот здесь нужно ужесточать контроль, прежде всего банковский. Кое-что в этом плане мы делаем в рамках федеральной контрактной системы. Надеюсь, закон во втором чтении в декабре все-таки примут. И надо искать альтернативные источники. Они есть. Это к вопросу о накопительной пенсионной системе.
И я считаю, мы можем потратить на инвестиции какую-то часть накопленных нефтегазовых доходов. Это вовсе не ослабление бюджетного правила. Ведь изначально смысл бюджетного правила состоял в том, чтобы обезопасить бюджет от вовлечения нефтегазовых доходов в покрытие бюджетных обязательств государства. Причем речь идет о длящихся бюджетных обязательствах, а это в первую очередь социальные расходы. У нас же что получается? Когда мы ужесточаем бюджетную политику — в первую очередь делаем это за счет инвестиций, потому что социальные расходы мы не можем сократить. Это означает, что мы никак не можем достроить то, что мы уже начали строить. Там, где можем построить больницу или дорогу за три года, растягиваем на 5—7 лет. В результате сами инвестиции превращаются в длящиеся обязательства. И достроить не можем — и бросить нельзя. Плюс удорожание сметной стоимости, потому что цены растут. Стройки висят годами. Очень много таких примеров.
— Вы хотите скинуть этот груз?
— Именно. Достроить незавершенку за счет накопленных нефтяных денег. Я предлагал Антону [Силуанову] всю непрограммную часть федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) вывести за рамки бюджета. Можно, конечно, оставить и внутри бюджета, но профинансировать за счет нефтяных денег и закончить с этой темой.
— И как Силуанов?
— Морщится. Все-таки, я считаю, придется снизить планку, после которой можно будет тратить деньги резервного фонда на инвестиции, с 7% ВВП до 5%. Если мы, конечно, хотим решить транспортные проблемы. С точки зрения рисков для бюджетной системы что 7%, что 5% — совершенно одно и то же. Если мы рассматриваем резервный фонд как подушку безопасности для кризиса, то разницы между 5% и 7% нет никакой. Объяснить, почему 7% можно, а 5% нельзя, никто не может. Но за счет этих 2% ВВП можно сократить долгострой и расшить узкие места в инфраструктуре.
— А вы не думаете, что, профинансировав недострой, вы спровоцируете старт новых недостроев?
— Каждый объект, который появляется в непрограммной части ФАИП, — отдельное правительственное решение. Это не стихийный процесс, он жестко контролируется. И проблема не в том, что стройки как грибы после дождя растут из-за отсутствия контроля, а в том, что мы никак достроить не можем. А потом, когда все это многообразие возникает, начинаем думать, куда потратить деньги: и новые стройки надо начинать, что неизбежно, и старые не достроены. Начинается размазывание каши по тарелке. Есть и разовые вещи. Например, докапитализация Российского фонда прямых инвестиций. Почему нельзя 60 млрд руб. потратить за счет нефтегазовых денег? Зачем надо залезать в обычные доходы, по сути дела забирая деньги из социалки? А это 60 млрд! Или тот же самый Россельхозбанк. Почему нельзя провести санацию банка за счет нефтегазовых денег один раз и все — на этом тему закрыть? Нет, обязательно надо залезть в социалку! Не понимаю логики такого подхода.
— Так будет изменено правило? Вы будете вносить изменения?
— Не знаю. Будущее покажет. Пока мы проходим с тем правилом, которое есть. Но здесь есть еще один момент. Бюджет 2013—2015 гг. сбалансировали в рамках бюджетного правила. Но за счет переноса, а точнее, откладывания некоторых социальных расходов на 2016—2018 гг. Это прежде всего повышение зарплаты бюджетникам. К 2018 г. нужно выйти на ориентиры, которые обещали людям. Можно равномерно выходить на эти показатели, а можно иначе: первые три года постепенно, а потом начать наращивать. Вторая траектория предпочтительнее, потому что она позволяет реализовать главное требование — деньги в обмен на реформы. Это правильно. Здесь все единодушны. Но тем не менее этот рост за пределами 2015 г. сохраняется.
— Оборонку тоже отложили.
— Это второй момент: госпрограмма вооружений и программа развития оборонно-промышленного комплекса. Там активно идет замещение за счет кредитных схем — предприятия берут кредиты под 100%-ную госгарантию, которые будут погашаться за счет бюджетного финансирования последующих лет. Сроки модернизации — два-три года на закупку оборудования и его монтаж. И эти два-три года истекают как раз в 2016—2018 гг. Значит, к обычным расходным обязательствам нужно будет еще дополнительное финансирование, чтобы погасить кредиты, которые идут сейчас. Таким образом, у нас в 2016—2018 гг. возникает «горб» в расходах, дополнительная нагрузка на бюджет, связанная со сдвинутыми расходами 2013—2015 гг. Как мы все это собираемся реализовывать? Либо придется как-то вписываться, увеличивать формат расходов, либо гнать зайца дальше, т. е. дальше переносить. Переносить — дело абсолютно бесперспективное, с моей точки зрения, потому что проблемы будут только нарастать.
— Но ведь вы сами говорите, что в этот период, куда сдвинуты все эти решения, будет большая неопределенность на внешнем рынке…
— Да. Поэтому решать эту задачу нужно не только и не столько за счет такого лобового ослабления бюджетного правила. Есть основной путь, он состоит из двух частей. Первая. Там, где существует хоть какая-то окупаемость у расходов, пусть даже длинная (хоть через 25 лет), любые возвратные деньги с длинным сроком, — такие проекты мы можем профинансировать на кредитной основе. Механизмы для этого есть, тот же Внешэкономбанк. Там, где расходы неокупаемы — а это, к сожалению, значительная часть расходов на транспортную инфраструктуру, — нужно четко делить, где длящиеся обязательства и где разовые. Где мы можем быстро сократить величину расходов, если видим, что ситуация ухудшается. Длящиеся расходные обязательства надо погрузить в бюджетное правило, которое позволит их не наращивать или наращивать в меру роста ненефтегазовых доходов. Что касается обязательств разовых или кратковременных, на два-три года, то их можно закрывать где-то за счет и нефтяных денег. И таким образом разгружать бюджет, переориентировать его на социальные и оборонные обязательства, снижать инвестиционную нагрузку на него.
Только «дорожными картами» инвестклимат не поменять
— Та ставка на рост нормы накопления, которая рассматривается как основа рывка, предполагает увеличение не только государственных инвестиций, но и частных. Вы сами замечаете, что бизнес-климат не сводится только к регулированию, форме отчетности и даже к ставкам по кредитам. Инвестор ведь смотрит и на коррупцию, незащищенность прав собственности и т. д. Насколько вы представляете себе возможность этого технологического рывка без существенных институциональных изменений?
— Что касается коррупции — есть масса стран, в которых норма инвестиций очень высокая, а коррупция выше, чем в России, и уровень преступности тоже выше. В том числе некоторые страны BRICS. Я регулярно общаюсь с инвесторами, знаю их опасения. Есть социологические обследования инвесторов. Назову точки, которые сегодня являются наиболее болезненными для инвесторов — и наших, и иностранных. Во-первых, регуляторика, особенно в строительстве, энергетике, таможне, регистрации прав собственности. Качество правоприменения. Во-вторых, судебная система. В-третьих, система бухгалтерской отчетности, РСБУ. Она не позволяет инвесторам реально оценить эффект на вложенный капитал. В-четвертых, высокие процентные ставки. В-пятых, произвол местных властей. В-шестых, недостаток квалифицированных кадров. Уверен, что, если мы в этой части продвинемся достаточно далеко, создадим условия, сопоставимые с теми, что есть в Европе, — мы снимем проблему инвестиционного климата.
— Оптимистично.
— Этот оптимизм подтверждается мнением инвесторов. У нас действительно есть проблемы с коррупцией, которые, безусловно, остры и с которыми нужно бороться. Но мы в этом отношении не уникальны. Возьмите страны Юго-Восточной Азии — какой там уровень коррупции? Просто поинтересуйтесь как-нибудь у людей, которые там работают. (В индексе восприятия коррупции-2012 Transparency International десять стран региона, исключая Сингапур, набрали в среднем 33 балла, Россия — 28 балла из максимальных 90, соответствующих наименьшей коррупции; Сингапур — 87 баллов. Более коррупционны, чем Россия, оказались три страны Юго-Восточной Азии: Камбоджа, Лаос и Мьянма. — «Ведомости»). И ничего, развиваются, несмотря на это.
— Там все-таки дешевая рабочая сила, низкие издержки, поэтому маржа превышает высокие риски. У нас раньше тоже примерно так же было, а теперь издержки выросли и потенциальная прибыль не покрывает рисков.
— Вы абсолютно правы: стоимость ресурсов растет. Речь идет о ценах на газ, электроэнергию, транспортные услуги и о зарплате. Этот процесс объективный, хотя и его надо регулировать. Но в целом он неизбежен. И где-то он полезен, в разумных дозах. Потому что заставляет компании экономить, инвестировать в снижение затрат. Но в целом сейчас нет другого пути, как снижать институциональные риски инвесторов. Интегральная оценка таких рисков — это рейтинг Doing Business.
— По бизнес-климату ваша цель известна: 20-е место в рейтинге Doing Business.
— Верно.
— Ваши бывшие подопечные из Агентства стратегических инициатив (АСИ) усердно составляют «дорожные карты» по улучшению делового климата (Белоусов курировал АСИ, когда возглавлял департамент экономики и финансов в аппарате правительства. — «Ведомости»). Так что как менять бизнес-климат — ясно.
— Вы счастливые люди, если вам все ясно. На самом деле одними только «дорожными картами» инвестиционный климат не поменять. С решением проблем судебной системы дела идут достаточно сложно. Сама система крайне инерционна. Поэтому пошли обходным путем — создания институтов досудебного решения споров. Института омбудсмена, который уже практически создан, начал работать. Уже получено более 400 обращений предпринимателей, более 100 из них — в связи с уголовным преследованием. Начинаем работу вместе с РСПП по третейским судам. До недавнего времени у нас к третейским судам относились очень осторожно, сейчас вроде уже все признали, что они необходимая часть судебной системы. Думаю, за 2013—2014 гг. такой институт будет создан.
Если говорить про финансовую отчетность, надо признать: перемены идут не быстро. Инвесторы, которые приходят в Россию, по российской системе бухгалтерского учета не могут оценить эффект от инвестиций. Отдача на капитал — категория МСФО, а не РСБУ. Есть компании, которые находятся в листинге на биржах, прошли IPO, они в обязательном порядке отчитываются по МСФО. Но большая часть компаний, к сожалению, к листингу отношения не имеют, а инвестиции осуществляют. Так что будем ускоренно распространять МСФО. Правительство недавно приняло соответствующее решение. И в течение ближайших двух лет вопрос должен быть закрыт.
Что касается «дорожных карт». Как известно, три «дорожные карты» в части улучшения инвестклимата уже реализуются — по таможенному администрированию, регулированию в сфере строительства и присоединению к электросетям. Полностью готова карта по регистрации прав собственности, регистрации предприятий, доступу малого и среднего бизнеса к закупкам госкомпаний. В высокой степени готовности «дорожная карта» по развитию конкуренции. Все они недавно прошли набсовет АСИ, который возглавляет президент, и были одобрены.
— АСИ, кстати, жалуется, что ведомства плохо работают по картам, с опозданием, качество плохое. На ФТС жалуется. Там действительно есть опасность некоего саботажа? И как вы будете за этим следить?
— У каждого ведомства есть свои представления о том, как развивать инвестиционный климат в подведомственной ему области. Иногда это получается очень хорошо. Пример: Федеральная налоговая служба, которая буквально за год сделала такой рывок, что обогнали американцев — у США, по Doing Business, качество налогового администрирования хуже, чем в России. Что, кстати, подтверждают и многие компании, с которыми мы работаем, в том числе американские.
Сейчас развернута система тройного контроля за ходом исполнения «дорожных карт». Первый уровень бюрократический — ведомство отчитывается о выполнении того или иного пункта. Второй уровень контроля — мониторинг силами экспертных групп, которые разрабатывали эти «дорожные карты». И третий уровень, самый существенный, — оценка результата со стороны предпринимательского сообщества. Например, наступили сроки исполнения поручений пунктов «дорожной карты» по таможенному администрированию, которые связаны с предуведомлением таможенных постов: идет фура с импортом, дает информацию, таможенник должен оценить заранее, нужно эту фуру досматривать или можно ее пропустить. Такую систему таможенная служба внедрила, отчиталась, что она работает. МЭР вместе с АСИ опросило автоперевозчиков, стало им лучше или хуже. Получили соответствующую реакцию, будем работать дальше с таможенной службой.
— То есть вы тут никаких проблем не видите? АСИ считает, что таможенники как раз этот пункт не выполнили: формально внедрили, а на практике ничего не улучшилось.
— Таможенная служба считает, что все сделано как надо, а предприниматели — что стало только хуже. Сейчас разбираемся с этим вопросом. Если позиция предпринимателей подтвердится — доложим премьеру, что пункт не выполнен, будем добиваться того, чтобы бизнес реально почувствовал, что пункты пропуска стали работать быстрее.
Можно спорить до бесконечности, но, по сути, все сводится к трем параметрам — скорости прохождения груза через таможенный пункт, количеству необходимых документов и количеству денег, которые предприниматель формально должен затратить на таможенные процедуры. Эти три параметра мы и предлагаем в качестве KPI для оценки руководства таможенной службы.
— Как вы собираетесь решать проблему с банковской системой?
— Я бы уточнил: с доступностью кредитов. Здесь наиболее сложная ситуация. Не могу сказать, что мы преуспели в ее решении.
— В чем проблема?
— Центробанк объявил о переходе к таргетированию инфляции. Из теории известно, что нельзя одновременно таргетировать и курс, и инфляцию. Поэтому одновременно начался постепенный переход к плавающему обменному курсу. Это привело к двум побочным эффектам. Во-первых, увеличилась волатильность обменного курса, что стимулировало предприятия и население переходить в валюту. Соответственно, рублевая база банков начала сужаться. Во-вторых, перестал работать канал рефинансирования экономики через покупку валюты ЦБ. Итог — рост процентных ставок, что мы наблюдаем сегодня на рынках. Они не только стали расти, а вышли в положительную реальную область, такого раньше никогда не было.
— Это плохо?
— Я считаю, что плохо, хотя и ЦБ, и многие эксперты считают по-другому. Потому что это барьер для кредитования предприятий. Буквально за последние месяцы кредиты стали малодоступны из-за высоких процентных ставок. А если вы посмотрите график динамики кредитов и инвестиций, увидите очень сильную корреляцию.
— То есть ставки должны быть ниже инфляции, вы считаете?
— В нормальных условиях, конечно, нет. Но у нас в России они были ниже инфляции практически все время. Средняя ставка по кредитам больше года, по статистике, для предприятий сегодня превышает 10—11% годовых. По кредитам, которые выдаются сейчас, ставка превышает 12—14%. По таким ставкам инвестиционные проекты реализовываться не будут.
— Есть еще история с банковским надзором — вот, например, сейчас Россельхозбанк собираются капитализировать опять на 40 млрд руб.
— В целом, я считаю, у нас создана достаточно результативная система пруденциального надзора. Хотя она иногда дает сбои, как, например, в истории с Банком Москвы, но там особый случай. Что касается Россельхозбанка… В свое время была развернута программа поддержки сельского хозяйства, которая основывалась на предоставлении дешевых и, по сути, беззалоговых кредитов. Тогда это было сделано абсолютно правильно. Программа, которую начинал реализовывать [министр сельского хозяйства] Алексей Васильевич Гордеев, была тем рычагом, с помощью которого удалось привлечь в сельское хозяйство крупных инвесторов. Вслед за кредитами в сельское хозяйство пошли крупные инвестиции, начали развиваться крупные комплексы — в птицеводстве, в свиноводстве, в молочном животноводстве. Даже комплексы, связанные с крупным рогатым скотом, хотя всегда считалось, что это направление убыточно. Все это начало жить. Беда в том, что вовремя не смогли остановиться. Я говорил и Виктору Алексеевичу Зубкову, и Елене Борисовне Скрынник, что задолженность сельского хозяйства растет, а рентабельность — нет, что разрыв между ними достиг 10 раз и больше. Это абсолютно неприемлемо: так можно подсадить Россельхозбанк. Где-то услышали, а где-то нет. В результате пришли к тому, что сейчас есть.
— В отношении мегарегулятора ваша позиция была в том, чтобы он был создан на базе ФСФР, которая стала бы независимым органом — от ЦБ и правительства. Эта позиция изменилась?
— Поучаствовав в дискуссиях, я пришел к выводу, что, хотя теоретически лучше иметь отдельный мегарегулятор, но, если исходить из нашей сегодняшней реальности, из того, что мы реально можем сделать, — лучше, если это будет ЦБ. Другое дело, что дальше возникает вопрос — а внутри ЦБ как этот регулятор будет позиционирован? Есть три разные модели: первая — агентство при ЦБ, вторая — отдельное целостное подразделение внутри ЦБ, третья — распределить функции мегарегулятора по существующим подразделениям ЦБ. Здесь вопрос еще окончательно не решен, я сторонник второго.
Накопительная пенсия: «Люди должны сами выбрать»
— Накопительная часть пенсии — институционально важная вещь. Ее сокращение бьет по тому, что вы рассказывали, — инструменту длинных денег, инвестициям. Это еще и вопрос доверия, рисков непредсказуемой и непоследовательной политики.
— В отмене накопительной системы есть и плюсы, и минусы. Плюс состоит в том, что мы действительно получаем возможность, пусть конъюнктурно, до 2020 г., но получить дополнительный ресурс для балансирования пенсионного бюджета. Минусы вы сами назвали. Моя точка зрения — что суммарно негативные риски превышают возможные плюсы. Наши оппоненты считают иначе. Но я еще раз хочу подчеркнуть: ситуация может стать хуже, чем она есть сейчас. В том числе и для самой пенсионной системы. После 2020 г. все опять начинает разъезжаться и дефицит растет быстрее, потому что на это накладывается еще демографический фактор.
— Люди вам, власти, совсем верить перестанут от ваших шараханий в разные стороны.
— Согласен, проблемы будут и по этой части тоже. Накопительная составляющая пенсии является предпочтительной для среднего класса, для людей с высокими доходами. Это показывают опросы. А в негосударственных пенсионных фондах высоки риски. Пока не создана система регулирования этих фондов, страхования накоплений, пруденциального надзора. Характерно: сейчас порядка 8 млн человек изъявили желание участвовать в системе государственного софинансирования пенсионных накоплений, из них около 1 млн уже реально свои деньги заплатили. Из них основная часть, примерно 60%, — так называемые молчуны из ВЭБа. Говорят, молчуны — пассивная инертная масса. Ничего подобного. Это люди, сознательно сделавшие выбор в пользу накопительной пенсионной системы.
— Как вы оцениваете компромиссное решение: оставить накопительную часть пенсии тем, кто хочет?
— Минэкономразвития это, собственно, и предлагало. Люди должны сами выбрать, как формировать свою будущую пенсию. Как некую среднюю, по формуле «как всем», или как накопленный результат своего прошлого заработка. Другое дело, что сама процедура этого выбора должна быть организована честно. Можно же всех выбросить из накопительной государственной системы, а потом предложить «добровольно» вернуться обратно. Вручив им при этом, например, пресловутые 2%. Тут вряд ли найдется много желающих.
Сейчас существует возможность все изменить
— Все министры теперь отвечают за конкретные результаты. Можете сказать, что именно вы как министр должны сделать?
— В мае я сформулировал четыре основных приоритетных блока, сейчас можно их конкретизировать и добавить пятый. Первый — улучшение предпринимательского климата и, шире, условий развития бизнеса в стране. Это реализация национальной предпринимательской инициативы, включая развитие конкуренции. Развитие оценки регулирующего воздействия. Запуск федеральной контрактной системы. Реформирование третейских судов. Создание системы поддержки экспорта и реформирование торгпредств. Модернизация поддержки малого и среднего предпринимательства. Запуск системы поддержки технологических платформ и инновационных кластеров. Выполнение плана адаптации отраслей к условиям ВТО.
Второй приоритетный блок — развитие и гармонизация публичных функций, которые выполняют подведомственные министерству организации. Это создание сети многофункциональных центров и оценки населением качества государственных услуг. Модернизация системы регистрации прав собственности. Запуск системы аккредитации.
Третий — оптимизация государственного имущества и системы управления им. Это реализация программы приватизации и модернизация системы управления государственным имуществом. Этому недавно было посвящено специальное заседание коллегии министерства.
Четвертый блок, хотя по важности он, может быть, первый, потому что от него во многом зависит реализация остальных… Это создание системы стратегического управления на основе долгосрочного прогноза и государственных программ.
Сейчас я дополню: пятый приоритетный блок — присоединение к ОЭСР.
— Каких целей вы должны достичь в каждом проекте?
— Суммарно — пожалуйста: рост производительности труда в полтора раза и вхождение в двадцатку стран с лучшим бизнес-климатом. На самом деле по каждому приоритету есть один-два количественных индикатора, которые мы себе выставили. Значительная часть из них есть в майских указах президента — придумывать ничего не надо.
— Что вы намерены делать с развитием экспорта?
— Нужно создать систему активного, даже агрессивного, содействия продвижению российских товаров на внешние рынки, где наши компании никто не ждет. Сейчас между развитыми странами развернулась ожесточенная борьба за рынки Юго-Восточной Азии и Африки. США, Германия, Бразилия очень активно продвигают свои экспортные программы, не говоря про Китай. Нужно увязать два направления. Первое: создать новые формы финансовой поддержки. Нужно научиться предоставлять экспортерам линейку конкурентоспособных доступных финансовых услуг. Существующая гарантийная поддержка экспорта носит штучный, я бы сказал элитарный, характер. Ею пользуется разве что «Росатом» и иногда ОАК — при продаже Ил-96-х и строительстве атомных станций. А на самом деле нужны стандартизованные финансовые продукты, доступные для компаний, выходящих на мировые рынки.
— Вы имеете в виду гражданскую продукцию?
— В первую очередь гражданскую. У оборонной продукции есть свои работающие системы поддержки. А для гражданской систему финансового содействия делает Внешэкономбанк и Экспортное страховое агентство России — ЭКСАР. Второе направление в поддержке экспорта — создать логистику. Мы этим активно занимаемся через реформу системы торгпредств и центрального аппарата внешнеэкономического блока.
— Можете привести примеры, какую машиностроительную продукцию, кроме самолетов и атомных станций, мы можем продавать?
— Много чего: электротехническую продукцию, силовые машины, автомобили, даже бытовую технику уже можем продавать. Только не умеем. Машиностроительный экспорт может увеличиться на порядок. Сейчас он составляет порядка $20 млрд, а было бы неплохо выйти где-то на $150 млрд через 10 лет.
— Не многовато?
— Примеры такого рывка существуют. Взять тот же Китай, Тайвань, Сингапур. Сегодня по объему машиностроительного экспорта нас опережает Индия.
— Вы уже знаете, каким рычагом надо двигать, чтобы толкать каждый проект?
— Мы сейчас в министерстве запускаем новую форму работы — проектную. Когда четко определены цели, индикаторы, задачи и мероприятия, ответственные, порядок мониторинга и контроля. Создали PMO — специальный департамент, который отвечает за поддержку приоритетных проектов министерства. Провели обучение сотрудников. Запустили первые проекты — по реформированию системы торгпредств и системы регистрации прав собственности.
— Почему сейчас все вдруг изменится? Вы думаете, что поменялись министры и от этого поменяется положение вещей?
— Я в разных ипостасях работал с правительством начиная с 1996 г. И могу твердо сказать: сейчас существует возможность все изменить. Раньше по разным причинам не было. Даже в середине 2000-х гг. таких возможностей еще не было — хотя бы потому, что экономика не обладала ресурсами такого масштаба. И не было такого среднего класса, такого общественного запроса на изменения. И еще один важный момент: сейчас совершенно другие требования к ответственности. Уровень ответственности у министров и тех, кто стоит за ними, на порядок больше, чем раньше.
— Что изменилось с ответственностью?
— Подходы, требования. Раньше разве объявляли выговор министру? Никогда.
— Про выговоры не знаем, а вот чего точно не было — чтобы министры от обиды в отставку подавали.
— Дело не в обиде. Просто было четко сказано: ребята, вот вам целевые ориентиры — если беретесь, то это ваша зона ответственности. Не выполнили — извините. Такой механизм задает совершенно иную меру ответственности.
Биография
Родился в 1959 г. Окончил экономический факультет МГУ им. М. В. Ломоносова.
1986 — младший научный сотрудник Института экономики и прогнозирования научно-технического прогресса АН СССР / Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, потом — завлабораторией
2000 — гендиректор Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования
2006 — заместитель министра экономического развития России
2008 — директор департамента экономики и финансов правительства России
2012 — назначен министром экономического развития.
«Основной путь»
«Там, где существует хоть какая-то окупаемость у расходов, пусть даже длинная (хоть через 25 лет), любые возвратные деньги с длинным сроком, — такие проекты мы можем профинансировать на кредитной основе. Там, где расходы неокупаемы — а это, к сожалению, значительная часть расходов на транспортную инфраструктуру, — нужно четко делить, где длящиеся обязательства и где разовые. Где мы можем быстро сократить величину расходов, если видим, что ситуация ухудшается. Длящиеся расходные обязательства надо погрузить в бюджетное правило, которое позволит их не наращивать или наращивать в меру роста ненефтегазовых доходов. Что касается обязательств разовых или кратковременных, на два-три года, то их можно закрывать где-то за счет и нефтяных денег. И таким образом разгружать бюджет, переориентировать его на социальные и оборонные обязательства, снижать инвестиционную нагрузку на него».
Спор о 2%
«Если мы рассматриваем резервный фонд как подушку безопасности для кризиса, то разницы между 5% ВВП и 7% нет никакой. Но за счет этих 2% ВВП можно сократить долгострой и расшить узкие места в инфраструктуре».
Интервью взяли Евгения ПИСЬМЕННАЯ, Максим ТОВКАЙЛО, Ольга КУВШИНОВА
