Современная экономическая повестка неясна и противоречива. Социальный популизм, гигантские оборонные расходы — и одновременно с этим введение бюджетного правила, ограничивающего другие расходы. Что это за модель и где логика, объясняет министр экономического развития РФ Андрей БЕЛОУСОВ.
Штаб правительства
— Кабинет министров стал слаженной командой? Вы чувствуете себя его частью?
— Несомненно. С подавляющим большинством коллег мы работали раньше, у нас дружеские отношения.
— Как вам работается министром?
— Я много лет вблизи наблюдал работу министров, работая советником премьера, замминистра в Министерстве экономического развития и торговли, в аппарате правительства. Но оказаться в этом качестве самому — совсем другое. Работа министра — колоссальные перегрузки и колоссальная ответственность.
— Сфера ответственности вам непростая досталась. Вы отвечаете за экономическое развитие, а с ним у нас, похоже, проблемы: не ясен вектор развития.
— За экономическое развитие страны отвечает не только Министерство экономического развития, но и каждое ведомство в своей области и правительство в целом. Роль министерства скорее в том, чтобы из отдельных стратегий и тактик отраслевых ведомств формировать целостное видение политики. Оценивать возможности и риски по целям, срокам, действиям и, конечно, финансовым ресурсам. Обеспечивать движение вперед, не теряя направления целостности. Это сводная работа. В этом смысле министерство — штаб правительства. Ключевой инструмент этой работы — госпрограммы, хотя и не только они.
— К госпрограммам как раз много вопросов. Почти все госпрограммы, которое принимает правительство, финансированием не обеспечены. За это нынешнее правительство критикует Алексей Кудрин.
— В правительстве начиная примерно с 2004 г. присутствовали два подхода к стратегическому управлению. Алексей Леонидович разделял один из них: это когда задается общая бюджетная рамка и в ее пределах каждому министру, грубо говоря, выделяется финансовая квота, которой он может распоряжаться. То есть каждый министр в зоне своей ответственности сам оптимизирует расходы, решая определенные задачи. Другой подход — проектный. Главное в нем — идти от приоритетов, а не от бюджетных ограничений. Это когда выстраивается иерархия приоритетов и долгосрочных целей, они прописываются в концепции долгосрочного развития. Следующим шагом они развертываются в систему целей на трехлетнем уровне и увязываются с бюджетом. Расходы бюджета разрабатываются исходя, с одной стороны, из имеющихся доходов, ресурсов, с другой — исходя из этих приоритетов. Тогда бюджет тоже выступает финансовым ограничителем, но правительство, формируя проект бюджета, определяет, на что тратить средства в первую очередь, а на что — во вторую.
— Вы, как мы понимаем, сторонник второй?
— Как вечный оппонент Кудрина? (Смеется.) Финансовая модель управления через бюджетную рамку может быть весьма эффективной. Только не сейчас и не у нас, в России. Задачи стоят перед страной системные, долгосрочные. Их решение затрагивает самые различные сферы и отрасли. Мы должны научиться работать с крупномасштабными стратегическими проектами, такими, например, как московский транспортный узел, ядерная медицина, «Глонасс» и т. п.
— То есть вы хотите сказать, что эра Кудрина, который всех держал в рамках, закончилась и приходит эра Белоусова, который из рамок всех выпускает? Серьезная заявка.
— Речь не идет о том, чтобы подвергать риску макроэкономическую сбалансированность ради развития. Речь идет о модели принятия решений и — шире — управления. Сегодня нельзя решать многомиллиардные задачи в социальной сфере, не оглядываясь на оборонные расходы. Или расшивать узкие места на транспорте, не оптимизируя дотации регионам. Все взаимосвязано. Решение системных вопросов требует финансового маневра, перераспределения ресурсов между отраслями и уровнями бюджетной системы. Разумеется, при соблюдении общего баланса консолидированного бюджета. Когда Кудрин критикует госпрограммы за то, что в них появились необеспеченные расходы, о чем в действительности идет речь? Только о том, что первично — госпрограммы или бюджет? Что стоит за утверждением, что в госпрограммах должны быть только бюджетные расходы, заложенные в бюджет до 2015 г.? Это значит, что они будут просто придатком бюджета, его аналитическим срезом, а все решения будут приниматься в рамках бюджетного процесса и в логике этого процесса. Но тогда госпрограммы перестают быть управленческим документом, на основе которого правительство принимает решения. В том числе о бюджетных расходах по отдельным направлениям и о формировании бюджета в целом. Например, появляются дополнительные доходы и возникает вопрос, как их распределять. Таким инструментом госпрограммы как раз и должны стать. Мы видим ту часть госпрограмм, которые не покрыты финансированием, и можем выбирать, как эти дополнительные доходы потратить.
— Дело только в распределении дополнительных доходов?
— Есть еще одна причина, почему я не сторонник подхода Кудрина к формированию госпрограмм. В его конструкции задается инерция затухающих темпов развития. Например, на ближайшую трехлетку не планируются расходы по технологической поддержке экономики по линии федеральных целевых программ (ФЦП) просто в силу того, что действующие ФЦП заканчиваются, а новые еще не разработаны. То же с расходами на развитие Дальнего Востока. Если следовать логике Алексея Леонидовича, нам нужно о них забыть навсегда. Нет денег — нет и планов. Конструкция госпрограмм, которая в итоге принята правительством, позволяет их использовать именно как инструмент управления. Когда мы подойдем к следующему бюджетному циклу, можем смотреть, что у нас покрыто деньгами, а что не покрыто и если есть дополнительные доходы, то куда их направить.
Все требует денег
— Давайте вернемся к разговору о векторе экономического развития. Такое впечатление, что никто не понимает, куда мы движемся. Много социального популизма, гигантские оборонные расходы, но одновременно с этим принимается бюджетное правило, ограничивающее другие расходы.
— Эта повестка объективна. Можно сказать, ключевая особенность предстоящего периода. Судите сами. За последние 10 лет экономика выросла более чем в 1,5 раза, а реальные доходы граждан — в 2,3 раза. При том что сохраняется гигантская социальная дифференциация, появился достаточно масштабный средний класс. Это уже не только предприниматели, но и высококвалифицированные рабочие и часть вузовских преподавателей. В начале прошлого десятилетия средний класс составлял не более 10%, сейчас — около 20%. А после повышения зарплаты военным, врачам, учителям, ученым, работникам высшего образования вырастет еще — до 30%. И люди уже совершенно не хотят мириться с той разрухой, которая царит в ЖКХ, в средней школе, в обычных поликлиниках и больницах! У них иные запросы.
Поэтому надо срочно модернизировать всю социальную сферу. Разворачивать ее институты лицом к человеку. Чтобы ее работники было мотивированы работать на клиента, удовлетворять его спрос. А этого невозможно добиться без реформ в организации и финансировании социальной сферы. Плюс развитие высоких технологий в медицине и образовании. Все это требует денег.
— Разве только это требует денег?
— Не только. Сейчас есть исторический шанс — за шесть лет решить жилищную проблему. Развернуть массовое жилищное строительство. Сделать жилье доступным для основной части населения. Есть свободная земля. Есть современные технологии строительства, удешевляющие стоимость квадратного метра. Есть гигантский неудовлетворенный спрос. Не хватает, как всегда, организации и мотиваций. Кроме этого, плохой предпринимательский климат, неприемлемая регуляторика.
Это только одна часть повестки. Другая часть — армия. Не секрет: она сегодня не вполне, мягко говоря, соответствует требованиям ведения современной войны. Главный ресурс армии — профессиональный военный. Он должен иметь достойную зарплату, гарантии получения жилья, нормальные условия службы. Значит, тоже реформа и тоже расходы. Плюс цикл обновления вооружения, переход на высокоточные интеллектуальные системы оружия. Новые требования к ведению разведки и управлению, которых не было еще 10 лет назад.
— Реформа социальной сферы, жилье, армия… Разверните вашу повестку до конца.
— Ни в коем случае нельзя забывать про поддержку технологий. Между ведущими развитыми странами уже развернулся очередной виток технологической гонки. В сфере новых материалов, медицинских технологий, микроэлектроники, системотехники, информационных технологий, биотехнологий. В ближайшем будущем появятся новые возможности, новые рынки, которые обесценят традиционные производственные системы, сделают их просто ненужными. Поэтому нам сегодня жизненно необходима система поддержки технологий, причем всего цикла — от фундаментальной науки до внедрения и освоения.
Конечно, транспорт. В советский период в России ежегодно вводилось более 10 000 км автодорог. Сейчас мы вводим где-то одну пятую от советского уровня. Это критически мало. Практически не расширяется железнодорожная сеть, сокращается аэродромная. Мы сегодня пришли к ситуации, когда транспорт стал реальным ограничителем экономического роста. Мы уже просто не сможем перевезти тот объем товаров, который намечаем произвести в наших прогнозах. Надо создавать новые центры роста. Речь прежде всего идет о Дальнем Востоке и о юге России, включая Северный Кавказ.
Наконец, еще одна часть повестки — сокращение ненефтегазового дефицита.
Спор о 2%
— Летом вы говорили, что ситуация в мировой экономике неопределенная и вязкая. Как сейчас оцениваете?
— С высокой вероятностью, самый сложный период остался позади. Решающим, на мой взгляд, стал момент, когда европейские власти вовремя исправили ситуацию в испанских банках. Если бы этого не произошло, то ситуация стала бы необратимой. Конечно, в ЕС уровень кредитования банками реального сектора остается достаточно низким и до сих пор не понятно, как переломить тенденцию роста госдолга. Но тем не менее ситуация в банковском секторе относительно нормализовалась, и считаю, что к концу следующего года Европа начнет выходить из рецессии.
— Какие уроки нужно извлечь из этого кризиса?
— Их, на мой взгляд, два. Первый — что не стоит увлекаться бюджетной консолидацией в ущерб экономическому росту. Это хорошо видно, если сопоставлять ситуацию в США и Западной Европе. В Европе ставка была сделана именно на бюджетную консолидацию. Однако почти все эксперты, в том числе уже и в МВФ, отмечают, что европейские власти недооценили негативное влияние бюджетной консолидации на темпы экономического роста. Гипотеза о том, что сжатие государственного спроса приведет к расширению частного в условиях, когда рынки практически не растут, оказалась ошибочной. Это первый урок. Сегодня начинается отход от политики бюджетной консолидации в пользу поддержки роста. Правда, пока не понятно, как европейские власти будут реализовывать новую политику. Механизм денежной трансмиссии в ЕС пока не работает.
— В США ситуация была другой.
— Именно. Там ненефтегазовый дефицит примерно как в России — около 10% ВВП, и его тоже хотят сократить. Но заметьте: и администрация, и Федеральная резервная система проводят взвешенную политику поддержки экономического роста. Не накачки денег в экономику — а поддержки ключевых сегментов рынка. Плюс политика по снижению рисков. ФРС ежемесячно выкупает ипотечных закладных на $40 млрд и реализует программу по реструктуризации коротких долгов в длинные. Итог — доверие со стороны бизнеса; уровень деловой активности — более 50 пунктов; уровень загрузки мощностей — фактически докризисный.
— Второй урок в чем?
— Проводя антикризисную политику, все крупнейшие страны формируют позиции на будущее, новые модели долгосрочного развития. США сейчас вышли на стратегически более выгодные конкурентные позиции по отношению к Европе. У них цена на газ и электроэнергию примерно в два раза ниже, чем в Европе, стоимость рабочей силы не растет. Развитые страны, решая тактические задачи кризиса, создают, по сути, новую модель долговременного экономического роста. Основная борьба развернулась в области технологий. Практически все страны, несмотря на общее сокращение расходов, наращивают затраты на поддержку технологического развития. Это касается и Европы, и США, и Китая. Мы же расходы на технологическую поддержку резко свернули, хотя есть решение на следующий год их возобновить.
— В макропрогнозе, чтобы избежать инерционного сценария и осуществить согласно сверхоптимистичному сценарию технологический прорыв, вы предлагаете смягчение бюджетного правила.
— Дело совсем не в бюджетном правиле. По большому счету это инструмент. Главное — каких целей мы хотим достичь. Даже во второй половине текущего десятилетия — высока вероятность появления новых стратегических факторов мирового развития.
— Вы ждете новый кризис в это время?
— Наоборот, я считаю, начнется новый виток развития мировой экономики. И ключевой вопрос — где в этом процессе будет наша страна, какое место она займет. Есть три ключевых внешних вызова, три источника неопределенности. Первый — появление на рынке сланцевого газа. Второй — переход ведущих стран на новые технологические платформы. Третий — ситуация в арабском мире с неопределенными последствиями. Поэтому главный вопрос, который мы себе задавали, когда разрабатывали долгосрочный прогноз, — что надо сделать, чтобы выйти на те параметры, которые установил президент в майских указах. По сути, это и есть концентрированный запрос общества. И то, что вы называете сверхоптимистичным прогнозом, — это ответ на вопрос, при каких условиях мы этой верхней точки достигнем, что надо сделать при тех внешних и внутренних ограничениях, с которыми мы сталкиваемся сейчас и столкнемся в будущем.
— Внешние ограничения — понятно. А какие внутренние?
— Это прежде всего плохой инвестиционный климат. Требования к инвестиционному климату количественно выражаются даже не 20-м местом в Doing Business, а тем, что норма инвестиций должна достичь к концу десятилетия почти 30% ВВП. Сейчас она 20% ВВП. Через три года должны выйти на 23—24%. А к 2018 г. — на 26—27%. Внутренние сбережения нам вполне позволяют это сделать. Если инвесторы нам поверят, то выйти на этот уровень вполне можно. Второе ограничение — практическое отсутствие системы поддержки экспорта. В прогнозе заложен рост несырьевого экспорта в среднем на 8% в год. Это очень высокие темпы, но, я считаю, вполне достижимые. Третье — ограничения со стороны транспортной инфраструктуры. Сегодня возникла ситуация, когда из существующих объемов ВВП невозможно обеспечить выход на целевые показатели. Транспортные ограничения стали реальным ограничителем экономического роста. В первую очередь это касается автодорог. Мы считаем, что инвестиции в транспорт должны увеличиться с чуть более 3% ВВП сейчас до примерно 4,5%. И четвертое — со стороны квалифицированных кадров, образования и здравоохранения.
— Но, может быть, для этого не надо бюджетное правило смягчать, а просто увеличить эффективность бюджетных расходов? Вон копнули немного в Минобороны — а там, оказывается, ай-ай-ай. Может, еще где-нибудь покопать — так сразу и на дороги денег хватит?
— Абсолютно верно. Но ведь повышение эффективности бюджетных расходов — не только и не столько вопрос дисциплины и наказаний, это в первую очередь вопрос мотивации тех, кто работает в бюджетном секторе. Бюджетное финансирование привязать не к затратам, а к достижению конечного результата, количеству обученных школьников и студентов, пролеченных больных, зарегистрированных открытий. Тогда экономия бюджетных средств возникнет почти автоматом. В этом суть реформы бюджетных учреждений.
— Хуже всего дело обстоит с бюджетными инвестициями. Воровство в этой сфере стало притчей во языцех.
— Вот здесь нужно ужесточать контроль, прежде всего банковский. Кое-что в этом плане мы делаем в рамках федеральной контрактной системы. Надеюсь, закон во втором чтении в декабре все-таки примут. И надо искать альтернативные источники. Они есть. Это к вопросу о накопительной пенсионной системе.
И я считаю, мы можем потратить на инвестиции какую-то часть накопленных нефтегазовых доходов. Это вовсе не ослабление бюджетного правила. Ведь изначально смысл бюджетного правила состоял в том, чтобы обезопасить бюджет от вовлечения нефтегазовых доходов в покрытие бюджетных обязательств государства. Причем речь идет о длящихся бюджетных обязательствах, а это в первую очередь социальные расходы. У нас же что получается? Когда мы ужесточаем бюджетную политику — в первую очередь делаем это за счет инвестиций, потому что социальные расходы мы не можем сократить. Это означает, что мы никак не можем достроить то, что мы уже начали строить. Там, где можем построить больницу или дорогу за три года, растягиваем на 5—7 лет. В результате сами инвестиции превращаются в длящиеся обязательства. И достроить не можем — и бросить нельзя. Плюс удорожание сметной стоимости, потому что цены растут. Стройки висят годами. Очень много таких примеров.
— Вы хотите скинуть этот груз?
— Именно. Достроить незавершенку за счет накопленных нефтяных денег. Я предлагал Антону _
