Проект бюджета на 2015–2017 годы рискует сильно не совпасть с реальностью Проект федерального бюджета на 2015–2017 годы, который Госдума на следующей неделе должна рассмотреть во втором чтении, содержит риски неисполнения ряда ключевых параметров. Усиление зависимости бюджета от нефтегазовых доходов только повышает степень его нереалистичности.
По оценкам экспертов Института Гайдара и Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ, подготовивших заключение на проект бюджета, структура расходов главного финансового документа не способствует экономическому росту в стране.
Базовый вариант макроэкономического прогноза, лежащего в основе проекта бюджета, предполагает выход на трехпроцентный темп роста ВВП к 2017 году. Это представляется излишне оптимистичным ожиданием. Более вероятным будет потолок темпа роста ВВП на уровне 1,5–2% в год. Причем без учета вероятной реализации дополнительных внешнеполитических рисков и усиления взаимных санкций. В случае реализации этих негативных ожиданий динамика российской экономики и вовсе будет близка к нулевым отметкам.
Увеличение доходов бюджета в 2015 году на 517,4 млрд рублей (по сравнению с действующим законом о бюджете) будет происходить за счет роста прогнозных показателей по нефтегазовым доходам – почти на 900 млрд рублей. Причем преимущественно за счет курсовой разницы – был пересмотрен прогноз по курсу доллара с 34,3 рубля до 37,7 (на торгах 5 ноября средневзвешенный курс доллара достиг 44,4 рубля. – Прим. ред.). В то же время снижен прогноз по ненефтегазовым доходам на 381,2 млрд рублей.
Объемы Резервного фонда будут пополняться только за счет курсовой разницы, поскольку дополнительные нефтегазовые доходы – в среднем по 353 млрд рублей ежегодно – планируется использовать на замещение государственных заимствований в 2015–2017 годах. Эта цифра получилась чисто арифметически, за счет модификации «бюджетного правила», в ходе которой за основу в расчетах берется не базовая цена нефти в размере 96 долларов за баррель (средняя цена на нефть за последние 7–10 лет), а прогнозная – 100 долларов.
Усиление зависимости бюджета от нефтегазовых доходов увеличивает риски неисполнения бюджета в запланированных параметрах, что связано с повышенной волатильностью нефтяных цен, снижением уровня потребления нефти на фоне замедления темпов экономического роста в европейских странах. В случае резкого падения цен на нефть средства Резервного фонда могут понадобиться уже в следующем году.
Спорной является цифра дефицита бюджета на уровне 0,6% ВВП на 2015-й и последующие два года. Причем этот показатель был понижен с 1% до 0,6% ВВП по сравнению с прогнозом, заложенным федеральным законом № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015–2016 годов». Снижение произошло за счет увеличения оценки тех же нефтегазовых доходов, что весьма оптимистично на фоне ухудшающейся внешнеэкономической конъюнктуры.
Если говорить об источниках покрытия дефицита бюджета, то ресурсы как внешних, так и внутреннего рынков ограниченны. Международный долговой рынок пока закрыт из-за санкций, а внутренний уже лишился в 2015 году 700 млрд рублей в виде замороженных пенсионных накоплений. Ранее Пенсионный фонд РФ инвестировал эти средства в гособлигации. Рассматривать средства от приватизации в качестве источника финансирования дефицита бюджета также проблематично на фоне падения стоимости компаний в условиях рецессии. Да и запланированные поступления в бюджет средств от приватизации госимущества прогнозируются в 2015 году в объеме 158,5 млрд рублей и не смогут покрыть дефицит.
В целом проект бюджета противоречит идеям, заложенным в «Стратегии-2020», предусматривающим снижение доли нефтегазовых доходов в общем объеме доходов. В результате увеличение зависимости бюджета от конъюнктуры на мировом нефтяном рынке создает дополнительные риски.
Структура расходов федерального бюджета остается неэффективной и не способствующей увеличению темпов экономического роста в долгосрочной перспективе. Приоритет по-прежнему отдается «непроизводительным» расходам (национальная оборона, правоохранительная деятельность, госуправление, социальная политика) в ущерб производительным (образование, здравоохранение, инфраструктура производства).
Так, расходы на национальную оборону в 2015 году увеличиваются на 33% к уровню 2014 года – до 3,287 трлн рублей (4,2% ВВП). Больший номинальный прирост оборонных расходов в постсоветском периоде наблюдался лишь в 2000 и 2005 годах – 65,9% и 35,1% соответственно. Притом что доля секретных ассигнований увеличивается до 21% всех расходов федерального бюджета в 2015-м и до 24,6% в 2017 году. Возрастут и расходы на правоохранительную деятельность – на 3,7% до 2,1 трлн рублей (2,8% ВВП) в 2015 году.
Существенный рост расходов приходится на инфраструктурные проекты – развитие водного хозяйства, транспорт, дорожное хозяйство, а также связь и информатику. Так, прирост в 2015 и 2016 годах составит по каждому 26% к уровню 2014 года, а в 2017-м – 37%.
Расходы на инфраструктуру относятся к производительным. Однако в условиях сохранения непрозрачности процедуры планирования и распределения ассигнований столь существенное увеличение расходов на инфраструктуру вызывает ряд серьезных вопросов. Поэтому целесообразным представляется сокращение расходов на инфраструктурные проекты и установление жесткого контроля за целевыми показателями.
Структура расходов раздела «Социальная политика» свидетельствует о том, что приоритет отдается программам поддержки пожилых граждан, а не семей с детьми, которые в наибольшей степени подвержены риску бедности (2/3 малоимущих домохозяйств в России приходится на семьи с детьми). Так, расходы на пенсионное обеспечение в 2015 году увеличатся на 13%, а в 2017-м – на 40% к уровню 2014 года. Расходы по статье «Семья и детство» увеличатся в 2015 году на 16%, а в 2017-м – лишь на 9% к уровню 2014 года.
Несмотря на некоторый рост расходов на образование, их доля в объеме ВВП в 2015–2017 годах уменьшится с 0,9% в 2014 году до 0,7% в 2017-м. Вместе с тем необходимый минимум на образование должен составлять 1% ВВП. Доля расходов на здравоохранение также снижается – с 0,7% ВВП в 2014 году до 0,5% ВВП. Номинальный объем расходов на здравоохранение к 2017 году будет уменьшен на 22,5% по сравнению с 2014-м.
Неоправданной выглядит тенденция к сокращению реального объема межбюджетных трансфертов. Доля этой статьи расходов постепенно будет уменьшаться с нынешних 2,17% ВВП до 1,81% в 2017 году. Причем снижение объемов межбюджетных трансфертов регионам будет происходить на фоне падения общего уровня их собственных налоговых и неналоговых доходов, а также роста расходных обязательств, связанных с указами президента России по социальной политике, подписанными в мае 2012 года. Следствием такой политики станет дальнейшее усиление несбалансированности бюджетов регионов и рост регионального долга, что поставит под угрозу исполнение действующих социальных обязательств, а также реализацию долгосрочных стратегий регионального развития.
Сергей ДРОБЫШЕВСКИЙ, директор по научной работе Института Гайдара, Екатерина ПОСПЕЛОВА, старший научный сотрудник Института Гайдара, для
Проект бюджета на 2015–2017 годы рискует сильно не совпасть с реальностью Проект федерального бюджета на 2015–2017 годы, который Госдума на следующей неделе должна рассмотреть во втором чтении, содержит риски неисполнения ряда ключевых параметров. Усиление зависимости бюджета от нефтегазовых доходов только повышает степень его нереалистичности. По оценкам экспертов Института Гайдара и Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ, подготовивших заключение на проект бюджета, структура расходов главного финансового документа не способствует экономическому росту в стране. Базовый вариант макроэкономического прогноза, лежащего в основе проекта бюджета, предполагает выход на трехпроцентный темп роста ВВП к 2017 году. Это представляется излишне оптимистичным ожиданием. Более вероятным будет потолок темпа роста ВВП на уровне 1,5–2% в год. Причем без учета вероятной реализации дополнительных внешнеполитических рисков и усиления взаимных санкций. В случае реализации этих негативных ожиданий динамика российской экономики и вовсе будет близка к нулевым отметкам. Увеличение доходов бюджета в 2015 году на 517,4 млрд рублей (по сравнению с действующим законом о бюджете) будет происходить за счет роста прогнозных показателей по нефтегазовым доходам – почти на 900 млрд рублей. Причем преимущественно за счет курсовой разницы – был пересмотрен прогноз по курсу доллара с 34,3 рубля до 37,7 (на торгах 5 ноября средневзвешенный курс доллара достиг 44,4 рубля. – Прим. ред.). В то же время снижен прогноз по ненефтегазовым доходам на 381,2 млрд рублей. Объемы Резервного фонда будут пополняться только за счет курсовой разницы, поскольку дополнительные нефтегазовые доходы – в среднем по 353 млрд рублей ежегодно – планируется использовать на замещение государственных заимствований в 2015–2017 годах. Эта цифра получилась чисто арифметически, за счет модификации «бюджетного правила», в ходе которой за основу в расчетах берется не базовая цена нефти в размере 96 долларов за баррель (средняя цена на нефть за последние 7–10 лет), а прогнозная – 100 долларов. Усиление зависимости бюджета от нефтегазовых доходов увеличивает риски неисполнения бюджета в запланированных параметрах, что связано с повышенной волатильностью нефтяных цен, снижением уровня потребления нефти на фоне замедления темпов экономического роста в европейских странах. В случае резкого падения цен на нефть средства Резервного фонда могут понадобиться уже в следующем году. Спорной является цифра дефицита бюджета на уровне 0,6% ВВП на 2015-й и последующие два года. Причем этот показатель был понижен с 1% до 0,6% ВВП по сравнению с прогнозом, заложенным федеральным законом № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015–2016 годов». Снижение произошло за счет увеличения оценки тех же нефтегазовых доходов, что весьма оптимистично на фоне ухудшающейся внешнеэкономической конъюнктуры. Если говорить об источниках покрытия дефицита бюджета, то ресурсы как внешних, так и внутреннего рынков ограниченны. Международный долговой рынок пока закрыт из-за санкций, а внутренний уже лишился в 2015 году 700 млрд рублей в виде замороженных пенсионных накоплений. Ранее Пенсионный фонд РФ инвестировал эти средства в гособлигации. Рассматривать средства от приватизации в качестве источника финансирования дефицита бюджета также проблематично на фоне падения стоимости компаний в условиях рецессии. Да и запланированные поступления в бюджет средств от приватизации госимущества прогнозируются в 2015 году в объеме 158,5 млрд рублей и не смогут покрыть дефицит. В целом проект бюджета противоречит идеям, заложенным в «Стратегии-2020», предусматривающим снижение доли нефтегазовых доходов в общем объеме доходов. В результате увеличение зависимости бюджета от конъюнктуры на мировом нефтяном рынке создает дополнительные риски. Структура расходов федерального бюджета остается неэффективной и не способствующей увеличению темпов экономического роста в долгосрочной перспективе. Приоритет по-прежнему отдается «непроизводительным» расходам (национальная оборона, правоохранительная деятельность, госуправление, социальная политика) в ущерб производительным (образование, здравоохранение, инфраструктура производства). Так, расходы на национальную оборону в 2015 году увеличиваются на 33% к уровню 2014 года – до 3,287 трлн рублей (4,2% ВВП). Больший номинальный прирост оборонных расходов в постсоветском периоде наблюдался лишь в 2000 и 2005 годах – 65,9% и 35,1% соответственно. Притом что доля секретных ассигнований увеличивается до 21% всех расходов федерального бюджета в 2015-м и до 24,6% в 2017 году. Возрастут и расходы на правоохранительную деятельность – на 3,7% до 2,1 трлн рублей (2,8% ВВП) в 2015 году. Существенный рост расходов приходится на инфраструктурные проекты – развитие водного хозяйства, транспорт, дорожное хозяйство, а также связь и информатику. Так, прирост в 2015 и 2016 годах составит по каждому 26% к уровню 2014 года, а в 2017-м – 37%. Расходы на инфраструктуру относятся к производительным. Однако в условиях сохранения непрозрачности процедуры планирования и распределения ассигнований столь существенное увеличение расходов на инфраструктуру вызывает ряд серьезных вопросов. Поэтому целесообразным представляется сокращение расходов на инфраструктурные проекты и установление жесткого контроля за целевыми показателями. Структура расходов раздела «Социальная политика» свидетельствует о том, что приоритет отдается программам поддержки пожилых граждан, а не семей с детьми, которые в наибольшей степени подвержены риску бедности (2/3 малоимущих домохозяйств в России приходится на семьи с детьми). Так, расходы на пенсионное обеспечение в 2015 году увеличатся на 13%, а в 2017-м – на 40% к уровню 2014 года. Расходы по статье «Семья и детство» увеличатся в 2015 году на 16%, а в 2017-м – лишь на 9% к уровню 2014 года. Несмотря на некоторый рост расходов на образование, их доля в объеме ВВП в 2015–2017 годах уменьшится с 0,9% в 2014 году до 0,7% в 2017-м. Вместе с тем необходимый минимум на образование должен составлять 1% ВВП. Доля расходов на здравоохранение также снижается – с 0,7% ВВП в 2014 году до 0,5% ВВП. Номинальный объем расходов на здравоохранение к 2017 году будет уменьшен на 22,5% по сравнению с 2014-м. Неоправданной выглядит тенденция к сокращению реального объема межбюджетных трансфертов. Доля этой статьи расходов постепенно будет уменьшаться с нынешних 2,17% ВВП до 1,81% в 2017 году. Причем снижение объемов межбюджетных трансфертов регионам будет происходить на фоне падения общего уровня их собственных налоговых и неналоговых доходов, а также роста расходных обязательств, связанных с указами президента России по социальной политике, подписанными в мае 2012 года. Следствием такой политики станет дальнейшее усиление несбалансированности бюджетов регионов и рост регионального долга, что поставит под угрозу исполнение действующих социальных обязательств, а также реализацию долгосрочных стратегий регионального развития. Сергей ДРОБЫШЕВСКИЙ, директор по научной работе Института Гайдара, Екатерина ПОСПЕЛОВА, старший научный сотрудник Института Гайдара, для
