Кто виноват в том, что россияне оказались бесчувственны в плане налогового контроля? И что делать государству, чтобы повысить уровень налогового сознания у своих граждан?
«У нас в России нет чувства налогоплательщика, то есть вас почему-то мало интересует, куда тратят деньги», — отметил в начале марта глава Счетной палаты, а в прошлом вице-премьер и министр финансов Алексей Кудрин. А без заинтересованности гражданского общества в том, как реализуются национальные цели, трудно достичь высоких результатов, добавил он. Кто виноват в том, что россияне оказались бесчувственны в плане налогового контроля? Чем отличаются от нас более сознательные жители других стран? И главное, что делать государству, чтобы повысить уровень налогового сознания у своих граждан?
Идеи Алексея Кудрина вполне в тренде последних лет. И развитые, и развивающиеся страны постепенно привлекают собственных граждан к контролю за бюджетом — от этапа формирования до трат. И Россия, на первый взгляд, не на последнем месте. Согласно данным Международного бюджетного партнерства, с 2006 по 2017 год (за 2018 год рейтинг еще не опубликован) индекс открытости бюджета России вырос с 47 до 72 баллов из 100 возможных. «Речь идет как о самом факте, так и о своевременности размещения основных бюджетных документов в сети Интернет для ознакомления гражданами, — поясняет руководитель проектов «Налогия» Василий Кисленко. — Немаловажным является и то, насколько всесторонне и доступно изложена информация, учитывая средний уровень подготовки «конечного потребителя».
Однако та же организация рассчитывает и другой показатель — уровень участия общественности в процессах формирования и контроля исполнения бюджета. И тут наши результаты хуже: по итогам 2017 года Россия набрала 13 баллов из 100. Это, конечно, лучше, чем у Таджикистана (7 баллов) или Турции (0 баллов), но хуже, чем у Новой Зеландии (59 баллов), Южной Кореи (39 баллов) или Грузии (22 балла).
Вот вам и ответ, почему у россиян нет того самого чувства налогоплательщика. «Чувство налогоплательщика проистекает из чувства причастности гражданина к государственным делам, — говорит юрист адвокатского бюро «Казаков и партнеры» Елена Муратова. — Если граждане смогут влиять на принятие решений по тратам тех или иных бюджетных средств, тогда может возникнуть и чувство налогоплательщика». Но сегодня у нас такой возможности нет, поэтому нет смысла изучать, куда ушли бюджетные средства. «В этом и кроется одна из главных причин отсутствия интереса граждан к бюджетным тратам, как на федеральном, так и на местном уровне», — уверен старший риск-менеджер ИК «Алго Капитал» Виталий Манжос. Причем эта проблема возникла очень и очень давно.
Виновато монгольское иго, считает адвокат и член философского общества РАН Рустам Чернов. «До вторжения монголов русские княжества развивались по полисному европейскому типу, в них было все то, что сейчас присутствует в европейской традиции: народовластие, выборность должностей, система налогообложения», — указывает Чернов.
Под игом структура власти меняется: теперь князья назначаются в Орде — в зависимости от того, насколько они эффективны в сборе дани с населения. Население привыкает скрывать имущество и обманывать представителей власти.
На смену Золотой Орде пришло Московское царство (возвышение которого связано с тем, что Иван Калита получил право собирать дань со всех земель русских), затем революция с ее продразверсткой и коллективизацией, потом советский режим, где практически не было частной собственности. «С начала XIII века русский народ просто не имеет возможности осознать, что налоги — это естественное следствие общественной кооперации и сожительства на одной территории в рамках единого государства», — считает Чернов. Он добавляет, что «монгольская традиция власти» сохраняется в России и сегодня. Поэтому, чтобы переломить ситуацию, важно изменить само государственное устройство, передав распределение части бюджетных средств в руки самоуправления.
Но, возможно, пришло время перейти из реальности «Заплати налоги и спи спокойно» на следующий этап — когда человек ответственен за собственное завтра. Как это сделать?
Говоря об общественном контроле государственного бюджета, сложно обойти пример США. «Примерно 9/10 рабочего времени конгресса США тратится на работу, связанную с утверждением и контролем исполнения федерального бюджета, — говорит партнер ФБК Legal Александр Ермоленко. — Депутаты имеют собственный очень мощный аналитический центр для анализа проекта госбюджета, и исполнительной власти в буквальном смысле приходится «выгрызать» каждую статью».
Что касается «секретных» статей бюджета, то они могут не раскрываться при публикации, но не при рассмотрении в конгрессе — скрыть содержание любых статей от депутатов невозможно. «Само же количество «секретных» статей минимально, как и возможность «перепрограммирования» ассигнований: если в бюджете заложен авианосец, на этапе исполнения бюджета его нельзя «разменять» на 30 танков и 50 истребителей», — поясняет Ермоленко.
В России же парламент при формировании федерального бюджета выполняет, скорее, роль декорации, считает управляющий директор по макроэкономике «Эксперт РА» Антон Табах. Вряд ли возможен контроль непосредственно со стороны населения, поскольку оно практически не участвует в наполнении федеральной казны — основные средства поступают от крупнейших экспортеров.
Впрочем, контроль федерального бюджета со стороны населения и не нужен. «Федеральные проекты трудно мониторить, — говорит Табах. — Мы не в состоянии оценить, насколько адекватны расходы, например, на Сирию и прочую геополитику. А вот оценить расходы на укладку плитки в состоянии».
Так что с вопросом, на что потрачены деньги, следует идти не в Госдуму, а в мэрию. «Кстати, в Москве больше половины бюджета уже формируется за счет НДФЛ, налогов на имущество и на транспорт. К этому показателю приближаются и некоторые другие регионы», — отмечает Табах.
Так что желание Кудрина, чтобы у россиян болело сердце за исполнение национальных проектов, не совсем реально. «Для воспитания чувств можно провести эксперимент по гражданскому контролю за тратами хотя бы на местном уровне», — считает Елена Муратова. «С точки зрения интересов самих налогоплательщиков, важной представляется задача постепенного формирования чувства ответственности и сопричастности налогоплательщиков к развитию своей среды проживания — дома, квартала, района, города или села», — говорит партнер департамента налогового и юридического консультирования КПМГ в России и СНГ Донат Подниек.
Для этого, считает Подниек, важно развивать простую и доступную информационную среду, информированность о задачах, которые стоят перед этим образованием (районом или селом), задачах, которые решены за счет собранных налогов, и о программах развития, к которым налогоплательщики могут присоединиться для решения этих задач. Поможет и отмена навязывания различных централизованных услуг: например, надо дать родителям самим выбирать поставщика школьного питания, добавляет Муратова.
Печалясь по поводу несознательных россиян, Алексей Кудрин подразумевал, что граждане некоторых других стран гораздо более ответственно относятся к своему праву контролировать бюджетные расходы. Чем отличаются эти страны от России?
Уж точно не тем, что их граждане с радостью платят налоги. Никто не любит расставаться со своими деньгами, поэтому собираемость налогов, подчас довольно высоких, во многом держится на понимании, что в случае уклонения от уплаты наказание будет очень суровым. Так что проблема уклонения от уплаты налогов не решена окончательно ни в одной стране. Однако помимо вынужденной ответственности платить налоги у этих стран есть еще кое-что общее.
«Если мы посмотрим на страны, где у граждан развито чувство налогоплательщика, то увидим, что это или небольшие по площади страны с малочисленным населением, например скандинавские страны, или же государства с четким федерализмом и развитым самоуправлением, такие как Германия и США», — отмечает Табах.
Например, содержание локальных участков образцовых немецких дорог лежит на плечах местных жителей. «Если в коммуне не хватает средств на оплату ремонта дороги, то жители выплачивают эти деньги из своего кармана, — рассказывает финансовый консультант Елена Казакевич. — Это ли не самая эффективная система отслеживания бюджетных средств на местном уровне? Житель заплатил налоги, зная, что часть из них пошла в местный бюджет, но при этом в местном бюджете нет средств. Появляется вопрос: куда они делись?»
В странах с высокой налоговой культурой граждан обычно и налоговое бремя довольно высоко. Типичным примером могут служить скандинавские страны. Большие налоги возвращаются гражданам высокой степенью социальной защиты. С одной стороны, это примиряет людей с большими налогами, а с другой — побуждает их внимательно относиться к тому, на что тратятся их деньги. Низкий же уровень налоговой культуры, наоборот, характерен для стран, где люди не рассчитывают на государство и решают свои проблемы за счет денег, которые у них остались после уплаты налогов.
Особого разговора заслуживают США. Эту страну часто приводят в пример, когда говорят об ответственных налогоплательщиках. У налоговой системы этой страны есть существенная специфика.
«В Соединенных Штатах каждый гражданин обязан раз в год самостоятельно подавать налоговую декларацию и выплачивать рассчитанные на ее основе налоги, — рассказывает Виталий Манжос. — В целом это похоже на то, как в России уплачивают налоги индивидуальные предприниматели». Это принципиально отличается от российской практики, где подоходный налог наемного работника выплачивает работодатель.
«В США каждый платит свои налоги сам. И четко представляет себе, сколько денег забирает из его кармана Дядя Сэм», — говорит генеральный директор аудиторской компании «Уверенность» Максим Гладких-Родионов. «Безусловно, чувство налогоплательщика у гражданина лучше развито там, где налоги платит он сам, а не его работодатель», — уверена директор по развитию бизнеса фискальных решений «Атол» Юлия Русинова.
Значит ли это, что сознательность россиян повысится, если мы начнем сами платить за себя налоги? Все не так однозначно.
Во-первых, эта система довольно обременительна для граждан. «Самостоятельное составление налоговой декларации с учетом налоговых вычетов нередко представляется достаточно сложным делом, — говорит Манжос. — Оно требует привлечения налоговых консультантов и уплаты им вознаграждения. Кроме того, подобная схема требует от гражданина изрядной финансовой дисциплины и финансового планирования с целью своевременного и полного исполнения налоговых обязательств перед государством».
Система, существующая в России, вполне эффективна и удобна как для работодателя, так и для работника, практически единогласно подтвердили опрошенные Новости Банков эксперты. Ведь в реальности на сознательность граждан влияет не только и не столько то, кто уплачивает налоги — работодатель или сотрудник. Например, в Германии, как и в России, работник получает зарплату, уже «очищенную» от налогов. «Однако сотрудник получает также и так называемую карту зарплаты, в которой прописывается, какие именно суммы удерживаются из заработной платы работника и куда они идут — в федеральный, региональный или местный бюджеты», — обращает внимание Елена Казакевич.
«Нет прямой зависимости между самой налоговой системой и сознательностью граждан, — считает партнер ФБК Legal Александр Ермоленко. — Системы могут не отличаться принципиально. Разница, как ни странно, лежит в политической плоскости. То есть мы можем зафиксировать отличия не на этапе сбора налогов, но главным образом на этапе дальнейшего взаимодействия граждан и государства, получения государственных услуг, контроля за действиями госорганов, работы политических и неполитических объединений, активности парламентских партий».
Но какие конкретные действия помогли бы россиянам взрастить в себе чувство налогоплательщика?
Прежде всего, важна многоуровневая структура налога. «В Германии около 40% налоговых платежей зачисляются в бюджеты областей и населенных пунктов. В Италии налог на производственную деятельность, недвижимость и ряд других относится к местному налогообложению», — перечисляет Юлия Русинова.
Еще одна эффективная мера — введение целевого налогообложения. Его суть в том, что по некоторым видам налога у гражданина есть выбор, куда направить свои деньги. Например, в некоторых странах Западной Европы существует церковный налог, средства которого направляются в пользу той или иной конфессии, действующей на территории страны, по желанию налогоплательщика. А в Исландии у людей есть еще дополнительный выбор: финансировать религиозную организацию или же университет. В России селективные налоги могли бы работать на местном уровне, предоставляя гражданам возможность направить часть средств целенаправленно, скажем, на оборудование детских площадок или ремонт подъездов, полагает Антон Табах.
Целевые или из общего котла — важно, чтобы за расходованием бюджета велся четкий контроль. На всех уровнях, в том числе со стороны СМИ. «За рубежом существуют сайты, на которых налогоплательщики могут ознакомиться со списками осуществленных программ и проектов, которые финансировались из бюджета города, региона или государства. В РФ такие события полноценно освещаются редко», — отмечает Елена Муратова.
Однако для эффективного контроля бюджетных расходов одной гражданской активности недостаточно, нужны еще и определенные технологии. Например, машинная обработка большого объема неструктурированных данных. «Такая обработка должна выявлять закупочные процедуры с искаженными названиями, упрощать анализ информации и помогать экспертному сообществу быстрее обнаруживать различные нарушения», — говорит Юлия Русинова.
Невозможно осуществлять контроль и без предельной прозрачности всех денежных потоков. «Не будет безнадзорных денег — не будет воровства», — считает руководитель интернет-магазина «Энкор 24» Артем Матвеев. По его словам, нет никаких технических препятствий для того, чтобы сделать прозрачными банковские счета всех государственных и муниципальных организаций. «Все технологии, нужные для прямой адресации налогов, уже есть: смарт-контракты, блокчейн, анализ больших данных и так далее, — говорит Матвеев. — Понятно, что это резкий поворот, и для него нужна мощная политическая воля. Но уже сейчас банки могли бы предложить организациям, заинтересованным в ведении прозрачной бухгалтерии, например НКО и ТСЖ, «прозрачные» личные кабинеты. Этот малозатратный шаг позволил бы сформировать соответствующие стандарты прозрачности ведения коллективной хозяйственной деятельности, игнорировать которые в государственной и муниципальной сфере было бы уже немыслимо».
«Большинство транзакций, совершаемых сейчас в госсекторе, безболезненно переводятся с помощью современных информационных и финансовых технологий в добровольный и прозрачный формат. Без всяких революций, уличных протестов и погромов», — считает Артем Матвеев.
Помните индекс открытости бюджета, о котором шла речь в начале статьи? «В России система законов позволяет получить много информации, например, чиновники обязаны раскрывать сведения о своих доходах и так далее, — говорит руководитель налоговой практики юридической компании BMS Law Firm Денис Зайцев. — Это не вопрос качества законов: и в России, и в Европе есть механизмы для изучения статей госбюджета, движения бюджетных средств».
«За прошедшие годы мы стали свидетелями (и неважно, заметили мы или нет) того, что вокруг нас формируется полноценная инфраструктура, на базе которой может быть реализован процесс по ознакомлению, управлению и контролю за «общественными финансами», — говорит Василий Кисленко из «Налогии». — Это портал «Открытое правительство», портал «Российская общественная инициатива», официальные сайты финансовых органов с реализованным функционалом обратной связи, программы поддержки местных инициатив, территориальное общественное самоуправление, проекты «Народный бюджет» и многое другое». Кроме того, в России уже внедряются программы под общим названием «инициативное бюджетирование», добавляет Виталий Манжос.
Теоретически многое уже есть, но готовы ли на практике чиновники отчитываться перед населением, а не только перед вышестоящим начальством? И готово ли население строго отслеживать общественные траты?
«Думаю, для нашей страны такая задача вряд ли выполнима, — считает Максим Гладких-Родионов. — С одной стороны, россиянам присущ патернализм, избыточная надежда на государство, а с другой — действительно, многие граждане просто не понимают, сколько и куда они платят. Да и государству, уверен, нет никакой нужды прививать «чувство налогоплательщика». Ведь это не просто внимание к тратам бюджета, это, скорее, отражение определенного способа мышления и мировоззрения. Мышления и мировоззрения свободных, ответственных и самостоятельных людей».
С тем, что вырастить в нас «чувство налогоплательщика» — задача малореалистичная, соглашается и Александр Ермоленко. «Пока мы, скорее, делаем наоборот: государство глубоко заинтересовано в социальном иждивенчестве — так меньше спроса, в противном случае придется гораздо больше стараться, ведь настоящие граждане, налогоплательщики, несравнимо более требовательны, — говорит эксперт. — Не заинтересованы в новом подходе и мы сами, поскольку контроль — это большая, притом постоянная общественная работа, к которой мы непривычны. Кроме того, начав что-то менять в этом вопросе, дальше мы уже не сможем остановиться. Во всех странах и всегда это приводило к появлению настоящей политики и конкуренции в сфере государства, что также не добавит нам всем спокойствия. И трудно сказать, кто этого больше боится — государство или граждане».
Милена БАХВАЛОВА,
