Предложение освободить от подоходного налога самых бедных россиян и одновременно повысить ставку до 16% для всех остальных вызвало в конце прошлого года бурную дискуссию. Новый премьер-министр от этой идеи отказался, но осадок остался. И не без причины.
Предложенный маневр с налогами задел сразу несколько болевых точек. Да, действительно, необходимо поддержать самых бедных, тем более что предыдущие меры поддержки не очень подействовали. Доход ниже прожиточного минимума получают 12% населения страны, или 17,6 млн человек, свидетельствуют данные Росстата за III квартал 2019 года. Неплохо было бы поддержать и тех, кто официально к бедным не относится, но печально движется в том направлении, учитывая многолетнее падение доходов населения. Одновременно растет необходимость как-то повысить лояльность электората, резко снизившуюся после увеличения пенсионного возраста. И при всем этом желательно еще и не очень навредить экономике.
Все это вкупе показалось слишком сложной задачей, и от нее решено пока отказаться: в середине января было принято решение поддержать малоимущие семьи выплатой адресных пособий. Но окажутся ли они эффективнее в борьбе с бедностью? И как все-таки будет меняться ситуация с НДФЛ, ведь на примере той же пенсионной реформы мы поняли, что обещания властей ничего не менять в реальности ничего не значат.
Среди причин, по которым в итоге была выбрана именно адресная помощь, многие эксперты называют ее большую эффективности: дескать, та сумма, которую человек будет получать, не выплачивая подоходный налог, не сможет качественно улучшить жизнь. Так ли это, судить вам. С 1 января 2020 года МРОТ установлен на уровне 12 130 рублей. 13% от этой суммы — это 1 577 рублей. Сказать, что от этой прибавки не будет толку, вряд ли можно. Однако ряд экспертов говорит, что грамотно организованная адресная помощь окажется более полезной — например, если она будет оформлена в виде субсидий.
«Серьезной проблемой для людей с низкими и даже средними доходами является большое количество обязательных выплат, — говорит управляющий директор ИК «Алго-Капитал» Михаил Ханов. — Речь идет про растущие коммунальные тарифы и новые виды сборов, такие как плата за капитальный ремонт жилья, вывоз мусора, обязательное страхование и тому подобное. В последние годы ухудшается доступность медицинского обслуживания и недорогих лекарств. Субсидирование со стороны государства указанных расходов могло бы стать весомой поддержкой для многих домохозяйств».
«Налог на доходы физических лиц при разумной ставке — это вполне справедливая мера, — добавляет Ханов. — Если у человека имеется доход, то заплатить его умеренную часть в виде налога не составит большой проблемы. На наш взгляд, намного менее справедливыми являются такие обязательные платежи, как плата за вывоз мусора, налог на недвижимость, транспортный налог и ряд иных подобных сборов. В настоящее время в России избежать их практически невозможно. Человек, переставший получать доход, все равно обязан нести эти расходы. В случае если задолженность достигнет значительной величины, последует исполнительное производство, которое может закончиться потерей имущества».
Однако субсидии — более дорогостоящая мера, чем освобождение от налогов, отмечает начальник управления аналитики и стратегического маркетинга Промсвязьбанка Николай Кащеев. «Как минимум это требует ряда дополнительных финансовых и административных мероприятий, которые, разумеется, не являются бесплатными», — говорит экономист.
К тому же далеко не все эксперты уверены в эффективности субсидий в принципе. «Сбор налогов и их перераспределение для выплаты трансфертов всегда будут сопровождаться трансакционными издержками, а также возможным мошенничеством, сложностью получения трансфертов, — считает ведущий аналитик Lime Credit Group Ксения Ремнева. — Гораздо эффективнее просто собирать меньше налогов с бедных слоев населения».
Чтобы убедиться в бесполезности таких мер, можно посмотреть на опыт государственной поддержки малого и среднего бизнеса, продолжает Ремнева. «Сколько существует грантов и других государственных программ? А сколько предпринимателей их используют? — спрашивает аналитик. — Основная причина такой ситуации кроется в регулировании получения трансфертов для МСБ». Именно о потенциальной недоступности будущей помощи говорят и другие эксперты.
Адресная помощь всегда имеет два уязвимых места: критерии, по которым определяется, кто ее получает, а также ее заявительный характер, обращает внимание руководитель проектов «Налогия» Василий Кисленко. «Помимо прочего, порядок ее предоставления регулируется сразу на двух законодательных уровнях — федеральном и местном, и это вызывает ряд вопросов о реальной доступности такой помощи для конечного потребителя на всей территории РФ», — добавляет эксперт.
«Человеку необходимо будет обратиться в органы соцзащиты и заявить, что он бедный, подтвердить свои доходы, встать на учет, собрать различного рода бумаги и прочее, прочее, — перечисляет партнер консалтинговой компании «ЮКЕЙ», руководитель «ЮКЕЙ — Аудит и налоговый консалтинг» Евгений Южанинов. — Далеко не все люди смогут дойти до конца. Плюс создание системы адресной помощи потребует дополнительного штата чиновников и бюджетных расходов. В итоге деньги будут потрачены те же, а помощь получит значительно меньше людей».
«Адресную помощь смогут получить единицы, в то время как проблема бедности глобальная и требует системного, а не точечного решения», — говорит юрист Blcons Group Юлия Тищенко. Но можно ли вообще решить проблему бедности налоговыми реформами или же заменяющими ее адресными мерами поддержки?
«Хотя налоги и призваны регулировать экономику, нельзя говорить об их решающем значении для повышения уровня благосостояния населения, — рассуждает руководитель налоговой практики юридической компании BMS Law Firm Денис Зайцев. — Наоборот, можно рассчитать размер налогов от уже имеющегося уровня жизни, но не пытаться поднять его с помощью изменений в налогообложении».
Можно освободить от НДФЛ тех, кто получает доход в размере прожиточного минимума, можно расширять программы адресной помощи, еще лучше — делать это все одновременно, говорит директор Института стратегического анализа «ФБК Grant Thornton» Игорь Николаев. «Но даже такого «сдвоенного» решения не будет достаточно для достижения целевых показателей по сокращению бедности, — убежден экономист. — Еще обязательно должен быть устойчивый высокий экономический рост и в целом более справедливое распределение доходов».
В общем, проблему бедности населения власть собирается решать не с того конца, с какого следовало бы. «Усилия стоило бы направить не на сокращение расходов населения, а на увеличение доходов», — добавляет Денис Зайцев. По его мнению, неравенство снижается в условиях нормальной экономики с работающими социальными и экономическими лифтами, «где люди со способностями готовы зарабатывать, а не отдавать задачи на подряд госкомпании». «Поэтому стоит обратить внимание на борьбу с коррупцией, а не на изменение налоговой системы», — призывает эксперт.
«Лишь многолетнее устойчивое повышение производительности труда способно изменить экономическую ситуацию и справиться с бедностью, — говорит глава аналитической службы НПФ «Сафмар» Евгений Биезбардис. — Особенно важен фокус на улучшение жизни в депрессивных регионах и моногородах». И тут, полагает Биезбардис, налоговая реформа могла бы помочь, но другая — передача дополнительных налогов с федерального уровня в регионы и на места.
Так или иначе, важно понимать, где причина, а где следствие. «НДФЛ — это наша плата за услуги государства, — говорит Николай Кащеев. — Мы должны иметь возможность влиять на них и оценивать справедливость стоимости указанных услуг».
Несмотря на то что от идеи освободить малоимущих от уплаты подоходного налога пока решили отказаться, сама мера нашла значительную поддержку. «Это представляется логичным и обоснованным решением, которое успешно реализовано во многих странах, в которых прожиточный минимум выше, чем в РФ», — говорит Юлия Тищенко. «Странно взимать налог с доходов, которых, по мнению самого государства, уже не хватает на жизнь, — поддерживает Евгений Южанинов. — К тому же это вынуждает людей, живущих от зарплаты до зарплаты, брать кредиты, а затем еще и сталкиваться с проблемами при их погашении».
В мировой практике освобождение самой бедной части населения от уплаты подоходного налога — это, как правило, часть прогрессивной шкалы НДФЛ. Если плоская шкала НДФЛ — это когда все, при любых доходах, платят налог по одинаковой ставке (в России это 13% для большей части доходов), то прогрессивная — это, в представлении большинства, когда богатые платят больше. Мы все помним историю сбежавшего в Саранск Жерара Депардье. Однако во многих странах прогрессивная шкала начинается с нуля: есть минимальный доход, который освобождается от налогообложения. С этой позиции плоская шкала рассматривается некоторыми экономистами как несправедливая. «Бедные платят долю тех доходов, которые они бы потратили на товары первой необходимости, в отличие от богатых», — считает Ксения Ремнева.
Но у благой идеи «обнулить» НДФЛ есть один неприятный нюанс. НДФЛ — региональный налог, он зачисляется в бюджет субъекта Федерации и в муниципальный бюджет в пропорции 85% к 15%. «Его снижение будет опустошать региональные бюджеты», — предупреждает профессор РЭШ, директор финансового центра «Сколково — РЭШ» Олег Шибанов. Выходит, что освобождать малоимущих от НДФЛ можно лишь в случае, если регионам будут компенсироваться выпадающие расходы. А это немалая сумма. «Выпадающие доходы бюджета, которые, по консолидированным оценкам, могут достичь 1 триллиона рублей, способны вогнать в полную апатию и без того депрессивные регионы», — говорит руководитель проектов «Налогия» Василий Кисленко.
Получается следующая ситуация: депрессивные регионы потеряют и без того небольшие поступления, зато если в качестве компенсаторной меры будет повышена ставка НДФЛ до 16% для всех остальных категорий населения, то выиграют от этого повышения регионы с высокими зарплатами, например Москва или нефтяные регионы, которые и сейчас не испытывают проблем с деньгами. Те же субъекты, где проблемы с деньгами есть постоянно, окажутся в еще большей зависимости от федерального центра и от трансфертов из федерального бюджета. Плохо это или хорошо, зависит от позиции, с которой вы смотрите на эту ситуацию.
Однако идея, что богатые должны платить больше, настолько заманчива, что разговоры о перспективах введения в России прогрессивной шкалы нет-нет да и появляются. «О наличии общественного запроса на введение прогрессивной шкалы может говорить тот факт, что в Госдуму регулярно вносятся законопроекты о ее введении», — указывает консультант направления «Юридическая практика» группы компаний SRG Дмитрий Усольцев.
Стоит отметить, что страны с самой высокой налоговой нагрузкой на доходы физических лиц одновременно являются странами с самым низким расслоением общества. Конечно, вспоминая предыдущую главу, повторим, что подоходный налог — все же не первичный инструмент для борьбы с бедностью. Однако если говорить именно об инструментах, которыми обладает государство для снижения бедности, — например, МРОТ, социальные пособия, пособия в натуральной форме вроде бесплатного питания в школах и прогрессивная шкала налогообложения, — именно последняя имеет наибольшее значение, уверен глава аналитического департамента AMarkets Артем Деев.
Какой бы вариант подошел России? «Беднейшие от НДФЛ освобождаются, для остальных вводится прогрессивная шкала, — предлагает Игорь Николаев. — Нам категорически не надо сразу вводить шкалу, по которой самые богатые будут платить по 50—60%. Пусть для начала это будет двухступенчатая шкала: 13% — для всех, за исключением самых богатых, у которых ставка 20%».
Безусловно, существует много аргументов, почему прогрессивная шкала — это не та мера, которую необходимо вводить здесь и сейчас. «Как только налог перестает быть плоским, его администрирование занимает очень много времени и сил, — говорит Олег Шибанов. — Эксперименты с прогрессивной шкалой могут закончиться большим ростом расходов на администрирование. Эти расходы убьют весь смысл прогрессивной шкалы».
Главным аргументом против возврата к прогрессивной шкале эксперты называют резкий рост налоговых поступлений в российскую казну после того, как наша страна перешла в 2001 году на плоскую шкалу. Дескать, доходы тут же вернутся в «тень». Однако риск «оптимизации», возможно, преувеличен. «Противники введения прогрессивной шкалы могут сослаться на то, что у России уже был подобный опыт в период с 1992 по 2001 год, и его принято считать неудачным, — рассуждает Дмитрий Усольцев. — Однако следует учитывать, что прогрессивная шкала применялась в условиях политической нестабильности, зарождающегося законодательства, формирующихся рыночных отношений, гиперинфляции и множества иных негативных факторов. Введение плоской шкалы, безусловно, имело положительный эффект и благотворно сказалось на доходах бюджетов, однако это не говорит о том, что у прогрессивной шкалы в России нет будущего».
Официально в новом правительстве заявили, что вопрос изменения схемы уплаты НДФЛ на повестке дня не стоит. «Новый председатель правительства РФ Михаил Мишустин уже дал понять, что в ближайшее время пересмотр действующей схемы сбора подоходного налога не планируется по объективным причинам, — говорит Михаил Ханов. — Это мнение профессионала, к которому имеет смысл прислушаться». «Против прогрессивной шкалы уже высказывался глава Минфина Антон Силуанов, сохранивший свой пост и в новом правительстве: он уже заявлял, что плоская шкала налога более эффективна», — напоминает Евгений Южанинов.
Но это пока. «После повышения НДС до 20% новые налоговые изменения вряд ли целесообразны, — считает Евгений Биезбардис. — Однако государство и контролируемые им предприятия являются основным работодателем для получателей низких зарплат. Поиск поддержки этой группы населения в рамках выборного цикла может все же подтолкнуть Минфин к новым изменениям в Налоговый кодекс».
«Я бы оценил вероятность повышения НДФЛ как достаточно большую, в 20—30%, и она растет, а это обязательно надо учитывать, — говорит Игорь Николаев. — Вероятность введения прогрессивной ставки меньше, но она также растет, и ближе к 2024 году, полагаю, вероятность эта будет больше 50%. Почему? Потому что большинство национальных целей достигнуто не будет, надо будет бросать какую-то «кость», которой вполне может стать введение прогрессивной шкалы НДФЛ».
О вероятности введения прогрессивной шкалы говорят и другие эксперты. Да, странно повышать налоги в условиях низкого роста экономики, снижения реальных доходов населения и потребительского спроса, рассуждает Евгений Южанинов, «но государство же пошло на повышение НДС, несмотря на то, что бюджет у нас стабильно профицитный, а стабильно высокие цены на нефть позволили восстановить кубышку Фонда национального благосостояния до докризисного уровня». Поэтому, по его словам, и повышение ставки НДФЛ тоже возможно.
Сколько выиграет в таком случае государство? По расчетам эксперта по фондовому рынку «БКС Брокер» Михаила Зельцера, при повышении ставки на 2 процентных пункта в бюджет могут поступить дополнительные 500 млрд рублей. Правда, одновременно вырастет и риск ухода в «серую зону».
Любопытно, что такой же размер выгоды, 500 млрд рублей, приводит и Николай Кащеев, рассчитывая результат перехода на прогрессивную шкалу. «Моделирование «на коленке» показывает, что применение шкалы 0% для беднейших, 10% для пограничной страты между бедными и средним классом, 13% для «ядра» среднего класса, 15% для верхнего среднего класса и 20% для очень богатых ведет к росту сбора налогов примерно на 15%, — говорит Кащеев. — Является ли прирост на 15%, или свыше 500 миллиардов рублей, достаточной компенсацией за риски, если а) это может быть воспринято как шаг в сторону справедливости, но б) это будет минус к конечному спросу домохозяйств? Ответ неоднозначный. Пока бюджет и без того профицитен. Но данная мера все равно очень заманчива».
Милена БАХВАЛОВА,
