Правительство задумалось о еще одной пенсионной реформе
Правительство в рамках подготовки антикризисных мер обсуждает, в том числе, самую жесткую модель реформирования системы сбора доходов — ликвидацию с 2017 года страховых взносов и возвращение социального налога, администрируемого ФНС. Кроме этого, по данным "Ъ", дискутируется увеличение нагрузки на высокие заработные платы (сверх порога в 800 тыс. руб. в год). Конечного решения по вопросу нет — в социальном блоке правительства полагают, что подобная замена будет означать прекращение работы страховой модели в большей части социальной системы РФ.
Премьер-министр Дмитрий Медведев на совещании с Экспертным советом при правительстве РФ вчера подтвердил, что антикризисный план действий Белого дома, принятый в январе 2015 года и ранее объявленный завершенным, будет актуализован и продолжен. По данным "Ъ", на последнюю неделю января Минэкономики и аппарат правительства готовят совещание уже по антикризисному плану-2016. Отчасти эта тема уже обсуждалась на совещании у премьер-министра в Горках 18 января — на нем Минтруду, Минэкономики и Минфину было среди прочего поручено проработать вопросы, связанные с социальными фондами. Кроме этого, как сообщил "Ъ" один из представителей Белого дома, на уровне профильных вице-премьеров 19-20 января обсуждалась инициатива более масштабной реформы — радикальный вариант консолидации сборов в Федеральной налоговой службе (ФНС), а именно возвращение с 2017 года социального налога.
В распоряжении "Ъ" есть рабочие материалы, с которыми работают правительственные структуры, с предложениями на эту тему — проект поручений правительства по части реализации указа президента от 15 января 2016 года N13 "О дополнительных мерах по укреплению платежной дисциплины" (см. "Ъ" от 16 января) по теме социальных взносов. Документ не авторизован, предположительно это разработка подведомственных структур Минфина. Собеседники "Ъ" в профильных ведомствах утверждают, что на уровне правительства вопросы пока не обсуждались, источник в ФНС сказал "Ъ", что возврат к соцналогу сейчас представляется службе маловероятным, поскольку "это уже пройденный этап" — сейчас в правительстве, по его данным, обсуждается лишь то, в какой форме будет происходить синхронизация работы налоговой службы и ПФР. Материалы предполагают подготовку соответствующих проектов правовых актов до 1 марта 2016 года — то есть если правительство будет обсуждать эту идею, это произойдет в ближайшие две-три недели. Проект предполагает упразднение трех страховых взносов с их превращением в социальный налог с 1 января 2017 года. Реестры плательщиков социальных взносов документ предполагает передавать в ФНС уже с 1 июля. Социальные фонды, согласно проекту, не ликвидируются, а в дальнейшем сотрудничают с ФНС.
Если это будет реализовано, речь пойдет о действительно больших деньгах. Доходы Пенсионного фонда (без учета трансферта, который он получает из федерального бюджета, то есть фактически — суммы страховых взносов) в 2016 году запланированы на уровне 4,3 трлн руб. Поступления в ФОМС (также без трансфертов) — 1 трлн руб., в Фонд социального страхования — еще 0,6 трлн. Итого ФНС в 2017 году может получить контроль над потоком соцплатежей, в 2016-м составляющих 5,9 трлн руб., или 7,5% ВВП. Это около половины нынешнего размера доходной части федерального бюджета (13,7 трлн руб., или 17,5% ВВП). В случае замены страховых взносов соцналогом его поступления станут частью доходной частью федерального бюджета, которая превысит 20 трлн руб. ПФР по сути, при таком варианте превратится в "собес" — структуру, занимающуюся лишь расходной частью пенсионного обеспечения: учетом пенсионных прав, начислением и выплатой пенсий.
Напомним, страховые взносы заменили единый социальный налог (ЕСН) в 2010 году. Та замена прошла против воли обоих основных экономических министерств — Минфина и Минэкономики (тогда их возглавляли Алексей Кудрин и Эльвира Набиуллина), которые считали проведение реформы в период кризиса (она готовилась в 2009 году) неуместной. Противился замене и бизнес. Однако Владимир Путин (тогда премьер-министр) отмел доводы критиков и поручил подготовку новаций социальному ведомству — Минздраву (его возглавляла Татьяна Голикова), который пообещал увязать их с валоризацией (переоценкой) "старых" пенсионных прав пенсионеров, в результате которой их пенсии заметно выросли. В первый год введения ставка социальных платежей осталась на уровне прежнего ЕСН (26% от фонда оплаты труда), в 2011-м резко возросла сразу до 34%, а в 2012-м из-за возросшего недовольства бизнеса была снижена до 30%.
На этом уровне ставка сохраняется до сих пор, расщепляясь следующим образом: взносы в ПФР — 22% (плюс 10% с зарплат, превышающих 796 тыс. руб. в год), в ФСС — 5,1%, в ФОМС — 2,9%.
Предложения о возвращении к ЕСН зазвучали уже через год после его отмены, в 2011 году — эксперты, работавшие над "Стратегией-2020", среди прочего предлагали возврат соцналога, аргументируя это тем, что после передачи полномочий по сбору соцплатежей Пенсионному фонду качество администрирования ухудшилось: проверяющих стало больше, а поступления стали расти медленнее, чем заработная плата. Тогда эту идею Белый дом проигнорировал, но в 2013 году после появления поручения Владимира Путина оценить целесообразность передачи полномочий по сбору страховых взносов ФНС всерьез ее обсуждал. Мнения тогда разошлись: эксперты Открытого правительства пришли к выводу, что такая передача технически возможна, повысит качество администрирования, но к заметному упрощению не приведет.
Соцблок Белого дома всегда выступал резко против того, чтобы "трогать" взносы. Министр труда Максим Топилин говорил, что это противоречит курсу на индивидуализацию страховых платежей, а глава ПФР Антон Дроздов заявлял, что, в отличие от взноса, налог не может быть возмездным. Все годы существования страховых взносов юристы обращали внимание на правовую коллизию, возникшую с реформой 2010 года: по Конституции ПФР не входит в систему органов государственной власти, поэтому формально он не вправе применять к плательщикам взносов меры принуждения, например, взыскивать задолженность во внесудебном порядке или выносить решения по результатам проверки. Наличие проблемы подтверждал и теперь уже экс-замминистра финансов Сергей Шаталов, говоривший о рисках обращения в Конституционный суд предпринимателей.
Собеседники "Ъ" в социальном блоке правительства вчера подчеркивали, что превращение взносов в налоги противоречит страховым принципам работы пенсионной системы — равно как и ФОМСа и ФСС. Впрочем, судя по итогам совещания у премьер-министра 18 января, до 1 февраля на уровне правительства будут обсуждаться и другие подходы: вопрос увеличения обложения фонда заработной платы выше порога или его отмена вообще. Последнее, по существу, будет означать уничтожение страховой модели для пенсионной системы даже в случае, если саму по себе идею соцналога отвергнут.
Эксперты относятся к идее возврата соцналога умеренно скептически. "С одной стороны, ФНС проще собирать взносы. С другой, нельзя сказать, что за период существования ЕСН уровень их собираемости как-то серьезно изменился. Поэтому вопрос о том, какое ведомство будет их контролировать, скорее элемент межведомственной борьбы, чем часть стратегии улучшения пенсионной системы для граждан",— говорит Оксана Синявская, эксперт Центра анализа доходов и уровня жизни Высшей школы экономики. По ее словам, предпосылок к полному упразднению системы внебюджетных фондов пока нет, управление системой персонифицированного учета граждан, которую сейчас ведет ПФР, в составе любого ведомства потребует отдельного штата сотрудников и сделает из структуры малоуправляемый мегарегулятор. "После принятия решения о передаче функции сбора страховых взносов от ПФР идея возврата к ЕСН не выглядит удивительной, однако плательщикам она принесет меньше выгод, чем ожидается: фонд в любом случае будет продолжать вести учет пенсионных прав застрахованных, а значит, как и раньше, инициировать проверки предприятий",— говорит Татьяна Малева, глава Института социального анализа и прогнозирования РАНХиГС. Она также напоминает, что теперь у ПФР даже при отсутствии функции сбора средств будет часть задач "социального казначейства" — собирать и координировать информацию по социальным выплатам, так как в ближайшие три года фонд, как ожидается, разработает и запустит Единую информационную систему социального обеспечения.
