В законодательстве о пенсионных накоплениях обнаружились лазейки, которые привели к потерям сотен миллионов рублей. Закрытие этих дыр пойдет на пользу всему финансовому рынку.
В 2014 году Банк России принял ряд документов, ужесточающих работу участников финансового рынка, и особенный интерес среди них вызывают новые ограничения на инвестирование пенсионных накоплений. Эти ограничения добавляются к ранее обнародованным требованиям к обязательному акционированию НПФов, а также к их последующему вхождению в систему страхования средств пенсионных накоплений.
Ужесточение норм о пенсионных накоплениях, касающееся НПФ, управляющих компаний и спецдепозитариев, вызвало бурное обсуждение. Одни участники рынка увидели в этом новые «нападки» государства на частных игроков, другие же, наоборот, поддержали мегарегулятора. Мне ближе вторая точка зрения: в инвестиционном законодательстве для НПФ действительно возникло немало дыр, которые просто необходимо было закрыть.
Из всех участников российского финансового рынка НПФы находились под наибольшим контролем государства, и режим инвестирования пенсионных накоплений был одним из самых зарегулированных на российском рынке. И все же в этом режиме были правовые дырки, в том числе весьма опасные.
Первая из них касалась момента перечисления средств пенсионных накоплений из Пенсионного фонда России в НПФ. Этот трансфер не попадал под контроль спецдепозитариев и в их зону ответственности — те отвечали за хранение ценных бумаг, в которые уже вложены пенсионные средства, и за правильность инвестирования. В результате возникла лазейка: непосредственно после перевода средств недобросовестные руководители НПФов могли по своему усмотрению распоряжаться средствами пенсионных накоплений. Это проявлялось и в виде самостоятельной инвестиционной деятельности НПФ (закон запрещает пенсионным фондам самостоятельно инвестировать накопительную часть пенсии), и в других нарушениях, вплоть до того, что часть пенсионных накоплений тратилась на текущие нужды НПФ.
Выглядело это все примерно так: добросовестный сторож ходит с колотушкой вдоль забора охраняемого объекта, усиленно проверяет все доски забора, но при этом в самой ограде не хватает нескольких пролетов — и их сторож просто обходит стороной.
В 2014 году Центробанк обязал НПФ и спецдепозитарии полностью контролировать все средства пенсионных накоплений, а не только те, что попадали в неаффилированные управляющие компании в соответствии с действующим законодательством. Раньше отсутствие дополнительного контроля со стороны спецдепозитариев над перечислением средств из ПФР в НПФ не позволяло блокировать действия НПФ и оперативно выявлять нарушения закона. По косвенным оценкам, в 2003—2013 годах из-за этого потери могли составить порядка 700 млн руб. И хотя регулятор давно уже понимал, что есть проблема, до судов ее удалось довести лишь в феврале 2014 года.
Второй значимой брешью было регулирование банков, где могут находиться на депозитах средства пенсионных накоплений и так называемые средства «военной ипотеки» — накопления для жилищного обеспечения военнослужащих. В постановлениях правительства был подробно прописан перечень требований к этим банкам, который должен был обеспечить надежность вложений. Но при всей формальной жесткости этих требований и в них была законодательная дырка. Их можно было легко обойти, пользуясь расчетными и брокерскими счетами управляющих компаний в банках. Такие расчетные счета не попадали под ограничения, установленные правительством, а значит, их можно было открывать и в менее надежных банках.
На это обратила внимание рабочая группа Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов (НАПФ) летом 2011 года; брешь была учтена в ее отраслевых «Стандартах управления рисками НПФ». НАПФ рекомендовала НПФ в соответствии со своим пониманием контроля над рисками поименно ограничить список банков и брокеров, на расчетные и брокерские счета которых могут попадать все средства фонда (пенсионные накопления и пенсионные резервы). Это должно было ограничить риски НПФ, а также снизить зависимость пенсионного фонда от возможного волюнтаризма управляющей компании. НАПФ предлагала заключать НПФ, управляющим компаниям и спецдепозитариям трехсторонние договоры, учитывающие это требование: тогда у спецдепозитария были бы аргументы для блокирования ненадлежащей операции.
Но несмотря на инициативу НАПФ, дыра так и оставалась дырой вплоть до принятия Центробанком нового указания. В нем определено 35 коммерческих банков, в которых могут находиться средства пенсионных накоплений (вступило в силу с 1 июля 2014 года). Ряд НПФ и банков были крайне недовольны новым ограничением. Однако с точки зрения контроля над рисками НПФ это требование было необходимо — слишком серьезной была лазейка. Пока она не была прикрыта, только за последние девять месяцев два НПФ потеряли на расчетных счетах в банках с низким кредитным качеством более 500 млн руб.
Помимо дополнительных ограничений для индустрии пенсионных фондов мегарегулятор вводит и множество других новых требований, в том числе необходимые барьерные нормативы для страховых компаний, микрофинансовых организаций, коммерческих банков. ЦБ усиливает не только надзор в каждом отдельном секторе рынка, но и кросс-секторальный пруденциальный надзор, который затрагивает отношения разных участников рынка.
В частности, Банк России обещает, что с 1 января 2015 года произойдет серьезное ужесточение банковской деятельности в части кредитования банками бизнесов их владельцев; это коснется не только банков, но и косвенно страховых компаний, НПФов, УК, брокеров и микрофинансовых организаций. Сейчас, по оценке ЦБ, 66 банковских институтов не соответствуют требованиям новых нормативов (из них 16 банков — с капиталом свыше 5 млрд руб., а это практически 20% банковского сектора за вычетом банков с госучастием и дочерних банков иностранных банков).
Институт мегарегулятора оказался весьма полезным: Центробанку удалось закрыть бреши в законодательстве, связанном с инвестированием пенсионных накоплений. Это хороший фундамент для укрепления не только пенсионной индустрии, но и всего российского финансового рынка.
