Министр финансов РФ Антон СИЛУАНОВ настаивает на консервативной бюджетной политике, против замены НДС налогом на прибыль и верит, что Россия лучше готова к кризису, чем в 2008 году.
— Освоились в новой должности?
— Постепенно втянулся. Самым сложным оказался момент, когда узнал, что есть вероятность назначения меня исполняющим обязанности. Должность министра — это новый уровень ответственности за финансовую и бюджетную политику, организацию деятельности ведомства и людей, которые в нем работают.
— С уходом Алексея Кудрина Минфину стало сложнее отбиваться от отраслевых лоббистов?
— Алексей Леонидович имеет авторитет высококлассного специалиста, человека, который прекрасно разбирается не только в вопросах экономики, но и тонкостях отраслевой специфики. Безусловно, ему легче было противостоять нападкам лоббистов. Минфин ежедневно сталкивается с желанием отраслевых министерств и ведомств получить побольше бюджетных ресурсов для развития подведомственных отраслей — это понятно и объяснимо. Но вопрос, за счет каких средств это можно сделать, мало кого интересует. Поэтому задача Минфина состоит в том, чтобы оценить эти предложения, сопоставить экономический эффект от их реализации и предложить взвешенное решение. Значительно чаще приходится говорить «нет», несмотря на единодушную поддержку таких проектов другими ведомствами, иначе устойчивость бюджетной системы может быть нарушена. Так что оборону от лоббистов приходится постоянно удерживать.
— То есть вы будете отстаивать принципы максимально консервативной бюджетной политики?
— Поскольку наш бюджет сильно зависит от конъюнктуры мировых цен на сырьевые товары, консервативность бюджетной политики считаю оправданным принципом. В условиях сохранения значительного ненефтегазового дефицита необходимо очень осторожно принимать новые расходы. Для соблюдения баланса между возможностями и новыми потребностями должны приниматься выверенные решения, что является большим искусством для финансиста любого уровня.
— В выборный сезон давление на Минфин усилилось?
— Активность ведомств возросла, и в этом нет ничего удивительного. Предложения, как правило, выходят за рамки, утвержденные в трехлетнем бюджете. Никто не спорит с тем, что нужно увеличивать социальные программы, развивать отрасли экономики, но нельзя рассматривать вопросы расходов только на примере одной отрасли. Нужно видеть общую картину — например, сравнить эффективность проектов в сельском хозяйстве, судостроительной промышленности, космической сфере — и сделать выбор, куда лучше вкладывать средства. Такой подход разделяет и премьер Владимир Путин, когда мы обращаемся к нему за поддержкой ограничить ничем не обеспеченные решения по дополнительному выделению средств. Ведь разбалансировка бюджета может привести к негативным последствиям — сокращению запланированных в бюджете расходов, расторжению подписанных контрактов и, соответственно, искам к казне или, что еще хуже, к росту инфляции.
— Но Минэкономразвития тоже выступает за наращивание расходов, прежде всего инвестиционного плана.
— Минэкономразвития как ведомство, отвечающее за экономический рост, действительно предлагает больше средств бюджета направлять на инвестиции в первую очередь инфраструктурного характера. Безусловно, это способствует притоку капитала, ускорению экономического развития. Но мы четко должны понимать, что госинвестиции — это всего лишь 15% от объема инвестиций в России. Поэтому важно создавать условия для того, чтобы предпринимателям было комфортно вкладывать средства в нашу экономику, были предсказуемые макроэкономические условия, стабильная налоговая система, работали институты защиты собственности и т. д. Это базовые основы для того, чтобы капитал не утекал из России, а, наоборот, чувствовал себя в безопасности. Сбалансированная бюджетная политика — основа макроэкономической устойчивости.
— То есть модель роста через госинвестиции, госкорпорации, инвестпрограммы госкомпаний вам не нравится?
— Там, где доминируют государственные предприятия, снижается конкуренция, а это всегда не на пользу развитию. Позиция заключается в сокращении доли госсектора в экономике и обеспечении роста экономики за счет частной инициативы.
Что касается госинвестиций, то возможностей для их существенного увеличения немного прежде всего из-за большого объема принятых социально значимых обязательств, доля которых в федеральном бюджете составляет около 70% всех расходов. То есть опять встает вопрос источников средств для новых бюджетных расходов. Первый вариант — увеличить налоги. Тогда мы становимся менее конкурентоспособны по сравнению с другими странами, которые создают лучшие условия для инвесторов и меньше ресурсов перераспределяют через бюджетную систему. Второй вариант — увеличить заимствования и, соответственно, дефицит бюджета. Однако свободной ликвидности на внутреннем рынке и так немного, и в этих условиях забирать ее в бюджет неправильно — снизим ресурсы для экономической активности, уведя с рынка деньги, которые могли бы пойти на реализацию коммерческих инвестиционных проектов. Заимствования с внешних рынков в значительных объемах сегодня невозможны. Наконец, третий вариант — найти ресурсы внутри бюджета, проанализировав эффективность действующих программ. Мы выступаем за этот вариант и в настоящее время готовим соответствующие предложения для правительства. Конечно, это сложнее, чем просто запросить дополнительные деньги из бюджета. Однако у нас уже нет возможностей, как это было до кризиса 2008—2009 гг., ежегодно наращивать доходы и расходы на 1 трлн руб. Наоборот, в условиях хорошей внешнеэкономической конъюнктуры мы должны принять жесткие правила, сдерживающие ничем не оправданный рост расходов и позволяющие сберегать сверхдоходы. Если будут приниматься новые программы, нужно решать, какие менее эффективные ранее принятые решения нужно отменить. Это очень непростой выбор. Но в этом ничего страшного нет, мы в последнее время расходы только наращивали и практически отучились принимать не всегда популярные решения. Но это нужно делать, поскольку без определения приоритетов нельзя двигаться вперед.
— Правильно ли мы понимаем, что вы пишете сценарий бюджетного маневра, о необходимости которого говорят эксперты правительства, работающие над стратегией-2020?
— Мы работаем вместе с экспертами над таким маневром. Однако наши позиции в маневрировании не всегда совпадают. Эксперты предлагают маневр, предусматривающий принятие новых расходных обязательств на 4% ВВП и отказ от уже существующих на 2%, т. е. в результате расходы бюджета должны увеличиться на 2% ВВП. Считаем, что позволить себе такой маневр мы не можем, потому что нет ответа, откуда взять эти 2% ВВП, а это около 1 трлн руб. Невозможно ставить под угрозу бюджетную и макроэкономическую стабильность.
— Эксперты, пишущие стратегию-2020, также говорят о необходимости налогового маневра — и премьер вроде бы поддержал эту идею. Вы готовите какие-то предложения по налогам?
— Основной маневр будет заключаться в определении размера страховых взносов. Сегодня это 30% от фонда оплаты труда, но с 2014 г. мы должны вернуться к ставке 34%, с тем чтобы пополнить доходы пенсионной системы. Очевидно, что 34% — высокая ставка, но даже такой размер не позволяет свести бюджет Пенсионного фонда без дефицита. Поэтому предстоит определиться как со ставкой страховых взносов, так и с мерами, направленными на снижение дисбаланса пенсионной системы. Мы считаем, что лучше сохранить действующую ставку с одновременным реформированием пенсионной системы.
Существенным резервом роста налоговых доходов является реализация мер по выходу экономики из тени. По оценкам экспертов, около 30% экономики работает по серым схемам. Если снизить этот процент вдвое, можно получить дополнительных доходов в бюджетную систему около 5 трлн руб., что составляет четверть всех поступлений в бюджеты субъектов. Необходимо сокращать долю наличных расчетов в экономике, которая составляет, по оценкам, до 25% всего оборота, что в полтора раза выше, чем в странах с развивающимися рынками, и более чем в два — в развитых.
— Что с децентрализацией полномочий и финансовых ресурсов?
— Обсуждается передача с федерального уровня более 100 полномочий, прежде всего контрольно-надзорных, связанных с регистрацией и открытием бизнеса. Но важен механизм передачи полномочий. Они могут стать собственными полномочиями регионов, и тогда субъекты получат право заниматься нормативным регулированием этих вопросов, а также будут иметь собственные источники доходов. А могут быть делегированы, т. е. нормативное регулирование остается за правительством, а регионы получают из федерального бюджета субвенции на исполнение этих полномочий. Минфин выступает за то, чтобы у субъектов было больше собственных полномочий и собственных доходных источников для их реализации. Например, можно полностью отдать регионам доходы от водочных акцизов, которые мы недавно централизовали, — сейчас в региональных бюджетах остается только 40%, а 60% передается в федеральный бюджет. Это около 60 млрд руб., что будет достаточно для выполнения новых полномочий.
— Что думаете о замене НДС налогом с продаж и о том, чтобы все доходы от налога на прибыль оставлять регионам?
— Полностью зачисление налога на прибыль в региональные бюджеты мы не поддерживаем. Во-первых, в федеральный бюджет поступает всего 2% от 20%-ной ставки, а во-вторых, этот налог крайне неравномерно распределяется по стране и большая его часть зачисляется в бюджеты регионов-доноров. Что касается налога с продаж, то мы также не поддерживаем его введение. С точки зрения доходов бюджета 1% НДС равен 5% налога с продаж. То есть мы должны ввести 90% налога с продаж, чтобы заменить НДС. Поэтому полная отмена НДС даже не обсуждалась. Если налог с продаж дополнительно вводить либо вводить при снижении на 2—3 п. п. НДС, то будем иметь, по сути, два одинаковых налога, а это неправильно. К тому же 60% поступлений налога с продаж будет приходиться на Москву, Московскую область и Санкт-Петербург. В общем, НДС, по мнению Минфина и экспертов, более эффективный налог.
— Сейчас много говорится об избыточном участии государства в экономике. Вы согласны с этим?
— Конечно, доля госсектора в экономике составляет от 40 до 50%. Созданы госкорпорации, во всех отраслях присутствуют компании с госучастием. К сожалению, не созданы оценки эффективности работы предприятий госсектора, в которых обращаются значительные объемы финансовых ресурсов.
Необходимо постепенно сокращать участие государства в качестве акционера предприятий. Государство не должно доминировать на рынке, и если компания не является стратегической, то мы не должны держаться за такой актив. Приватизация повышает конкуренцию, а значит, дешевле и качественнее будут товары и услуги. Есть и фискальный аспект. В прошлом году мы должны были получить 300 млрд руб. от приватизации, а поступило всего 126,1 млрд руб. На этот год планы тоже 300 млрд руб. Выполнение этого параметра будет зависеть от конъюнктуры рынка.
— Все чаще происходит так, что государство вмешивается в деятельность и частных компаний. Например, частные металлургические компании вынуждены согласовывать с государством свои инвестпрограммы.
— Мне о таких примерах не известно. Государство согласовывает инвестиционные программы в тех компаниях, где является акционером, например «Газпром» или РЖД. Их инвестиционные возможности сопоставимы с инвестиционными программами, финансируемыми из бюджета. Но мы, конечно, должны координировать проводимую отраслевую политику. Такая координация необходима в том числе бизнесу. Например, принималось решение о корректировке экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты по системе «60—66». Для бюджета оно нейтрально, но одни компании от него выиграли, другие проиграли. Мы пошли навстречу вторым и предоставили им временную льготу по НДПИ при условии, что дополнительные средства пойдут на модернизацию их мощностей. Такие решения приняты по двум нефтеперерабатывающим компаниям из Башкирии и Татарстана.
— Россия лучше готова к кризису, чем в 2008 г.?
— Начнем с того, что России, надеемся, удастся избежать кризисных явлений в текущем году. Конечно, в случае дальнейшего развития кризисных явлений в Европе и в мировой экономике в целом Россия в стороне не останется. Наши преимущества — в низких долговых обязательствах государства в отличие от стран Западной Европы, наша слабость — в большой зависимости от мировой конъюнктуры цен на нефть.
Если вспомнить, в 2008 г. кризис начался в финансовом секторе — залоги обесценились, банки перестали выдавать кредиты, коллапс в расчетах — и дальше пошло-поехало. Сейчас, конечно, кредитные организации стали более осмотрительными. Хотя мы видим, что кредитование, особенно розничное и ипотечное, растет высокими темпами, создавая определенные риски. Важно не создать новых пузырей в этих секторах, иначе знаем, чем это может закончиться. Кроме того, в прошлый кризис наши предприятия и финансовые организации имели больше обязательств перед иностранцами, чем вложений наших компаний за рубежом. Сейчас эти два показателя примерно одинаковы. Отток капитала в $133 млрд в 2008 г. стал шоком для финансовой системы страны, потребовалась государственная поддержка для выполнения обязательств предприятий перед иностранными кредиторами. В 2011 г. чистый отток капитала составил $84 млрд, но прошло это без потрясений. Это говорит о том, что компании и финансовый сектор стали осторожнее относиться к возможным рискам в своей деятельности, а значит, лучше готовы к возможным испытаниям.
— Считаете, что 200 млрд руб., которые пока не доведены Минфином до бюджетополучателей, будет достаточно для новых антикризисных мер?
— Наш главный антикризисный ресурс — резервный фонд. Там около 1,8 трлн руб., и если цена на нефть снизится до $93, то фонд просто не будет пополняться, но мы спокойно выполним все бюджетные обязательства. Если цена на нефть снизится — задействуем резервный фонд и 200 млрд руб., не доведенных до распорядителей бюджетных ассигнований. Ход исполнения бюджета мониторим отдельно. В начале апреля посмотрим итоги I квартала, и, если ситуация не будет настораживать, все ассигнования будут доведены до получателей. Если же будем видеть, что риски существуют, — не будем спешить.
— В чем причина прошлогоднего оттока капитала при высоких ценах на нефть?
— Их несколько. Во-первых, западные финансовые институты стягивают к себе денежные средства на случай усугубления кризиса. Ликвидность изымается со всех развивающихся рынков — и отток характерен не только для России. Во-вторых, часть капитала утекла из России в результате покупки нашими компаниями подешевевшего бизнеса за рубежом. Третья составляющая — некоторые компании решили вывести средства в другие юрисдикции, считая, что там будет надежнее. Надеюсь, что в этом году повторения такого оттока не произойдет, ситуация будет выправляться.
— Минфин готов к вливанию ликвидности в банковский сектор, как было в прошлый кризис?
— У нас сложился хороший диалог с Банком России. На постоянной основе работает группа из наших специалистов и сотрудников Центробанка, в еженедельном режиме мы отслеживаем ситуацию. Для того чтобы обеспечить годовую инфляцию в 5—6%, денежная масса не должна увеличиться более чем на 20%. Если в условиях сложившихся цен на нефть отток капитала снизится, то приток ликвидности будет осуществлен за счет покупки ЦБ иностранной валюты и эмитирования рублей. Последние несколько лет до кризиса это был основной источник денежного предложения. Сейчас ЦБ, задействуя свой инструментарий, регулирует денежное предложение, например, через операции репо. Пока рано говорить, продолжит ли Минфин размещать бюджетные средства на депозиты в коммерческие банки, — слишком велика неопределенность с поступлением доходов в федеральный бюджет. На прошлой неделе мы предложили разместить на депозиты сроком на месяц 150 млрд руб., однако спрос был всего на 127 млрд руб. Значит, сегодня ситуация с ликвидностью не такая уж и напряженная.
— Могут ли быть доначислены налоги эмитентам евробондов?
— Да. По закону они могут быть доначислены по старым периодам.
Биография
Родился в 1963 г. в Москве. В 1985 г. окончил Московский финансовый институт по специальности «финансы и кредит».
1985 — экономист, старший экономист Минфина РСФСР
1992 — заместитель начальника отдела Минфина РФ
1997 — руководитель департамента макроэкономической политики и банковской деятельности Министерства финансов России
2003 — заместитель министра финансов
2011 — назначен министром финансов.
Штрихи к портрету
«Если человеку что-то нравится делать, то не зазорно потратить на это часть своей жизни», — отвечает Силуанов на вопрос о свободном времени. На службе он с понедельника по субботу и половину воскресенья уделяет дома рабочим делам. «Семья привыкла к графику работы. К сожалению, сына на неделе удается увидеть только утром, когда отвожу его в школу», — рассказывает министр.
Каждый день плавает. Любит активный отдых — сплавляться по реке, кататься на лыжах и велосипеде, гулять пешком. «Люблю и путешествовать», — говорит он.
Силуанов стал министром только в декабре, а до этого два месяца был исполняющим обязанности министра. Приставка «и. о.» работать не мешала, отмечает Силуанов: «Общался с коллегами по правительству так же, как и сейчас. Практически всех знаю не один год».
Отток капитала
В 2011 г. чистый отток капитала из России составил $84 млрд. Силуанов объясняет причины: «Западные финансовые институты стягивают к себе денежные средства на случай усугубления кризиса. Ликвидность изымается со всех развивающихся рынков, и отток характерен не только для России. Часть капитала утекла из России в результате покупки нашими компаниями подешевевшего бизнеса за рубежом. А некоторые компании решили вывести средства в другие юрисдикции, считая, что там будет надежнее. Надеюсь, что в этом году повторения такого оттока не произойдет, ситуация будет выправляться».
Интервью взяли Максим ТОВКАЙЛО, Филипп СТЕРКИН, Евгения ПИСЬМЕННАЯ
